III OSK 4678/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 638/20 w sprawie ze skargi P. R. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w L. z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...]; 3. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącego P.R. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 638/20, oddalił skargę P. R. (dalej: "skarżący") na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w L. (dalej: "organ pierwszej instancji") decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2308 z późn. zm. – dalej "ustawa o AMW") w zw. z art. 21 ust. 1-2, ust. 4 i ust. 6 pkt 4, art. 23 ust. 1 pkt 2, art. 47 ust. 1 pkt 1 i pkt 3, ust. 2 pkt 4 i ust. 5 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2356 z późn. zm. – dalej: "ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP"), odmówił skarżącemu wypłaty odprawy mieszkaniowej. W odwołaniu od tej decyzji został zawarty zarzut naruszenia art. 23 ust. 9 pkt 1 w zw. z art 21 ust. 6 pkt 4 o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pomoc w kwocie 8.530,00 zł wypłacona odwołującemu się [...] grudnia 2011 r., na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, wyczerpuje dyspozycję art. 21 ust. 6 pkt 4 i tym samym, że potrzeby mieszkaniowe odwołującego się zostały zaspokojone. Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej jako "organ odwoławczy") decyzją z [...] stycznia 2020 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 17 ust. 4 ustawy o AMW oraz art. 23 ust. 9 pkt 1 w zw. art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przytoczył za organem pierwszej instancji ustalony stan faktyczny sprawy i stwierdził, że organ ten prawidłowo wyjaśnił stan faktyczny, jak i właściwie została wskazana podstawa prawna, w oparciu o którą odmówiono odwołującemu się wypłaty odprawy mieszkaniowej, tj. art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych RP. Zdaniem organu odwoławczego z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że wyłączone jest uprawnienie żołnierza zawodowego do zakwaterowania, jeżeli otrzymał pomoc finansową, a skarżący bezspornie skorzystał już z przysługujących mu uprawnień wynikających z przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161 z późn. zm. – dalej "ustawa o Policji") w formie wypłaty finansowej. Odmienna interpretacja powyższej regulacji ustawy stoi w sprzeczności z ich treścią oraz funkcją, jaką miałaby pełnić, czyli wykluczenia możliwości wielokrotnego korzystania z pomocy Państwa. W niniejszej sprawie została zatem spełniona negatywna przesłanka określona w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych RP, ponieważ przepis ten znajduje zastosowanie w każdej sytuacji, w której z pomocą Państwa zrealizowane zostało prawo do kwatery. Kategoryczny sposób sformułowania zawarty w tym przepisie "nie przysługuje prawo do zakwaterowania" oraz ogólne określenie negatywnych przesłanek realizacji prawa do zakwaterowania, z uwzględnieniem celowościowej i systemowej interpretacji powyżej powoływanych przepisów pozwala na wniosek, że tak wyjątkowe prawo, jak prawo do zaspokajania potrzeb żołnierza (rodziny żołnierza) można wykorzystać tylko raz. Zamiarem ustawodawcy było bowiem wyłączenie z tego uprawnienia osób, które już skorzystały z pomocy Państwa (ze środków publicznych) na cele mieszkalne. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z [...] stycznia 2020 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że skarżący w 2011 r., jako funkcjonariusz Policji otrzymał pomoc finansową na budowę domu jednorodzinnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że wypłacając skarżącemu przedmiotowe świadczenie Państwo udzieliło mu pomocy w zamian za realizację prawa do kwatery. Choć w dacie nabycia tego świadczenia skarżący nie pełnił zawodowej służby wojskowej, to okoliczność ta nie mogła nie mieć wpływu na ocenę kontrolowanej decyzji. Decydujące znaczenie ma - zgodnie z treścią art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - sam fakt otrzymania pomocy finansowej. Samo nabycie tego świadczenia, skutkuje tym, że organ nie może pozytywnie rozpatrzeć wniosku żołnierza o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, czy też odprawy mieszkaniowej. Tym samym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy obu instancji prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka negatywna, określona w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, ponieważ przepis ten znajduje zastosowanie w każdej sytuacji, w której z pomocą Państwa zrealizowane zostało prawo do otrzymania pomocy finansowej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej. Skarżący w skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a.") skarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: • naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie skarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji pomimo, że organy administracji naruszyły art. 6 k.p.a., w ten sposób, że podjęły rozstrzygnięcie na podstawie domniemanej podstawy prawnej, co narusza zasadę praworządności - niniejsze naruszenie miało istotny wpływ na wynika sprawy; • naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji, pomimo że organy administracji naruszyły prawo materialne tj. art. 21 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 21 ust 1 i art. 21 ust 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, co miało wpływ na wynika sprawy. Na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. skażonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.: • naruszenie art. 21 ust 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten znajduje zastosowanie w każdej sytuacji, w której z pomocą Państwa zrealizowane zostało prawo do otrzymania pomocy finansowej, podczas gdy, powołany przepis jest jasny, precyzyjny i zawiera jasne kryteria przyznania prawa, oraz zawiera zamknięty katalog i stanowi enumeratywne wyliczenie przesłanek na podstawie których można odmówić przyznania prawa do zakwaterowania i wśród tych negatywnych przesłanek brak jest takiej, która pozbawiałaby prawa żołnierza zawodowego jeśli w przeszłości jako funkcjonariusz policji uzyskał jednorazową pomoc finansową na podstawie ustawy o Policji; • naruszenie art. 21 ust 6 pkt 4) ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy skarżący nigdy nie otrzymał pomocy finansowej wypłaconej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, ale otrzymał jedynie jednorazową doraźną pomoc finansową w 2011 roku jako funkcjonariusz policji na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Innymi słowy pomoc finansowa otrzymana przez skarżącego z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji nie jest pomocą finansową o jakiej mowa w art. 21 ust. 6 p. 4) ustawy. • art. 21 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 21 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (braku zastosowania) przez przyjęcie, że w opisanym przez skarżącego stanie faktycznym skarżącemu nie przysługuje prawo do wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł, na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uchylenie skarżonego wyroku w całości i orzeczenie, że przysługuje mu prawo do odprawy mieszkaniowej, ewentualnie na podstawie art 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wnioskował o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności przedstawionych zarzutów. Następnie skarżący w piśmie procesowym z [...] marca 2021 r. oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Z zasady, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Jednak w rozpoznawanej sprawie z uwagi na sposób i zakres sformułowanych zarzutów należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, albowiem zasadność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania bezpośrednio zależna jest od zasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, przysługuje żołnierzowi służby kontraktowej zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej (...). Stosownie zaś do art. 23 ust. 9 ww. ustawy odprawa mieszkaniowa nie przysługuje żołnierzowi zawodowemu oraz osobom, o których mowa w ust. 3, jeżeli żołnierz: 1) skorzystał z uprawnień w przypadkach określonych w ust. 6 i art. 21 ust. 6; 2) został zwolniony z czynnej służby wojskowej na skutek skazania prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego; 3) został zwolniony z czynnej służby wojskowej na skutek orzeczenia wydanego w postępowaniu dyscyplinarnym. Zgodnie z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36); Zaistniała w rozpoznawanej sprawie istota sporu między stronami dotyczy wykładni i zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i sprowadza się do wyjaśnienia, czy skarżącemu – zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej żołnierzowi służby kontraktowej, który pełniąc uprzednio służbę w Policji, na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w G. z [...] grudnia 2011 r., nr [...] otrzymał pomoc finansową w kwocie 8 530 zł na budowę domu jednorodzinnego na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji – przysługuje prawo do otrzymania odprawy mieszkaniowej. Zasadnym wydaje się wskazanie, że tak określony problem prawny był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w szeregu sprawach m.in. w wyrokach z: 9 lutego 2021 r., III OSK 3338/21, 1 czerwca 2021 r., III OSK 3501/21, 7 października 2021 r., III OSK 4247/21 i argumentację w tych orzeczeniach przedstawioną Sąd w tym składzie w pełni podziela. Interpretację przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie należy uznać za nieprawidłową. Wykładnia językowa analizowanego przepisu prowadzi do wniosku, że chodzi w nim wyłącznie o pomoc finansową udzieloną żołnierzowi lub jego małżonkowi na podstawie określonej w przepisie ustawy, a nie o jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego, udzieloną na podstawie innych ustaw. Oznacza to, że żołnierzowi w czasie pełnienia służby przysługuje jednokrotnie pomoc Państwa w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych. Żołnierz nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania, jeżeli z tego prawa już skorzystał (lub skorzystał jego małżonek) czy to na podstawie poprzednio obowiązujących, czy też aktualnie obowiązujących przepisów dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych. Jednoznaczna treść omawianego przepisu nie daje jednak podstaw do zastosowania wyjątku ograniczającego prawo żołnierza do zakwaterowania poza regulację zawartą w tym przepisie. Zgodzić się oczywiście należy z organem, że w procesie wykładni nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej. Może się bowiem zdarzyć, że sens przepisu okaże się wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to istotne, jeśli zważy się chociażby na to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n.. L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83, a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 17 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2715/19 i 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2169/19 oraz powołane tam orzecznictwo). Względy celowościowe zostały jednak w przedmiotowej sprawie wadliwie wykorzystane przez organ i doprowadziły do rezultatu, który jest sprzeczny z pełną wykładnia (literalną, celowościową i systemową) tego przepisu, która winna zostać zastosowana w sprawie. Prezes Agencji Mienia Wojskowego, powołując się na konieczność stosowania wykładni celowościowej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wskazał, że dosłowne odczytywanie treści tego przepisu sprzeciwia się celowi ustawy oraz narusza zasadę równości wynikającą z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP. Przy czym nie odniósł do przeprowadzonej, a budzącej wątpliwość, wykładni językowej, lecz do jasnej treści samego przepisu. W swej argumentacji oparł się jedynie na ogólnym celu ustawy – zakwaterowaniu żołnierza i jego rodziny i posiłkował się pozanormatywną argumentacją, że taka treść przepisu prowadzi do zaakceptowania praktyki wielokrotnego udzielania przez Państwo wsparcia na zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko Prezesa Agencji Mienia Wojskowego, że zastosowanie w niniejszej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wedle jego brzmienia w stosunku do osoby, która wcześniej otrzymała pomoc finansową na cele mieszkaniowe (budowę domu) na innej podstawie prawnej niż wymieniona w tym przepisie, narusza wartości konstytucyjne równości i sprawiedliwości społecznej – jest nieprawidłowe. Organ odwoławczy naruszenie zasad konstytucyjnych, określonych w art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP, upatruje w ewentualnym dwukrotnym przyznaniu wsparcia Państwa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszowi dobrowolnie zmieniającemu rodzaj służby. Stawiałoby go to bowiem w pozycji uprzywilejowanej nie tylko w stosunku do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy. Z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada równości sprowadza się do jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą i jednocześnie dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 lutego 2014 r., sygn. akt U 2/12, OTK-A 2014/2/12, cz. III pkt 4.2; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5/s. 96, 99). Zróżnicowanie sytuacji określonych podmiotów może mieć konstytucyjne umocowanie (np. art. 19 i 69 Konstytucji RP), ale może też wynikać z posiadania przez nie odmiennych cech relewantnych. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się związek zasady równości z zasadami sprawiedliwości społecznej (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2003, t. III, s. 22-23, uw. 22 do art. 32 Konstytucji RP; M. Masternak-Kubiak, Prawo do równego traktowania, w: red. B. Banaszak, A. Preisner, Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002, s. 123). Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Zasady równego traktowania nie naruszają też pewne uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące, lecz jedynie różnicujące. Równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej. W ramach prawnie relewantnej cechy – bycia żołnierzem – każdy z podmiotów jest równy wobec prawa. Każdy żołnierz w zakresie prawem przepisanym ma możliwość ubiegania się o prawo do zakwaterowania na takich samych zasadach. W rozpoznawanej sprawie skarżący zmieniał formację – przeszedł z Policji do Sił Zbrojnych. Nie zachodzi zatem przypadek żołnierza, który po raz drugi chce skorzystać z prawa do zakwaterowania w ramach tej samej formacji i na podstawie tych samych przepisów. Nie ma zatem mowy o jakimkolwiek uprzywilejowaniu (szczególnym traktowaniu) żołnierzy, którzy przeszli z innych formacji mundurowych w stosunku do innych żołnierzy (o ich dyskryminacji). W rozpoznawanej sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 32 ust. 1, ani art. 2 Konstytucji RP. Podkreślenia wymaga, że organy administracji publicznej nie mają kompetencji "poprawiania" przepisów ustawy we własnym zakresie, przez nadanie im innej treści, odpowiadającej przyjętym na własny użytek kryteriom konstytucyjności. W demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej rozstrzygając o prawach obywatela są zobowiązane podejmować decyzje w oparciu o wyraźną podstawę prawną przewidzianą w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest jednoznaczny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź racjonalnego prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamierzeń normatywnych. Nie sposób przyjąć, że ustawodawcy w tym przepisie chodziło o pomoc finansową wypłaconą obecnemu żołnierzowi w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. (a tym bardziej później) także na podstawie innych ustaw, które przewidują taką lub podobną pomoc, np. policjantom, a nie tylko na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (skoro w tym przepisie explicite wskazał tylko tę ustawę). Zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę regulacji normatywnych. Zauważyć jednak należy, iż obecnie obowiązująca ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP była już wielokrotnie nowelizowana. To ustawodawca, który ma na względzie takie kreowanie prawa, aby realizowało zasadę racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych, do chwili obecnej nie zmienił brzmienia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, ani też nie wprowadził innych regulacji dopełniających tę kwestię. Zawarty w art. 21 ust. 6 cyt. ustawy katalog przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego nie został poszerzony lub zmieniony przez wyeliminowanie tego uprawnienia w stosunku do żołnierza zawodowego, który przed powołaniem do służby wojskowej pełnił służbę w innej formacji mundurowej i uzyskał tam pomoc finansową. To przede wszystkim na ustawodawcy spoczywa obowiązek zapewnienia normatywnej spójności systemu prawnego, także w zakresie korzystania z uprawnienia do zakwaterowania w różnych służbach. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP – jest zasadny. Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. Zasada praworządności wyrażona w art. 6 i art. 7 k.p.a. jest nie tylko zasadą ogólną postępowania administracyjnego, ale również zasadą konstytucyjną wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zawiera on zatem normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Konstytucyjny wymóg działania w ramach podstawy prawnej jest równoznaczny z żądaniem, by taka podstawa faktycznie istniała. Analogia jako metoda wykładni nie powinna zatem służyć konstruowaniu norm zawierających kompetencje prawotwórcze do tworzenia regulacji, mających wpływ na prawa jednostki. Takie działanie jest działaniem wbrew obowiązującym przepisom prawa i prowadzi do domniemywania kompetencji przez organy władzy publicznej. To z kolei godzi w wyrażoną w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę państwa prawa (art. 2) oraz zasadę praworządności (art. 7). Wszystkie ograniczenia praw jednostki wymagają niebudzącej wątpliwości podstawy prawnej (por. E. Smoktunowicz, Analogia w prawie administracyjnym, Warszawa 1970, s. 152 oraz wyroki NSA z 11 kwietnia 2017 r., II OSK 2088/15 i z 28 lutego 2018 r., II OSK 1180/16). Nie ma wątpliwości, że zastosowanie analogii w prawie administracyjnym jest objęte bezwzględnym zakazem i że zakaz ten ma oparcie właśnie we wskazywanych powyżej konstytucyjnych zasadach praworządności i legalności. Zasady te zaś, nakładają na organy władzy publicznej obowiązek działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie prawa jest konieczne w zakresie nakładania obowiązków, zaś działanie w granicach prawa jest dopuszczalne w zakresie ustalania praw. Przyjmuje się zarazem, że wymienione zasady chronią sferę wolności i praw jednostki, stąd też nie wchodzi w rachubę koncepcja zakładająca możliwość występowania luk w prawie administracyjnym. Obowiązywanie zakazu stosowania analogii w prawie administracyjnym jest poza tym łączone z bezwzględnie wiążącym charakterem norm, które składają się na tę gałąź prawa (zob. wyroki NSA z: 15 stycznia 2013 r., II OSK 2451/12, 8 czerwca 2017 r., II GSK 2722/15, 27 czerwca 2017 r., II OSK 1200/17, 13 lipca 2017 r., II OSK 1215/17). Z art. 7 Konstytucji RP pozostaje w sprzeczności także wykładnia prawa, która prowadzi do dorozumianych ograniczeń obowiązywania przepisu (por. wyrok TK z 15 kwietnia 2003 r., SK 4/02). Należy nadto przypomnieć, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie. Za niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym uznać należy domniemywanie podstaw ograniczenia prawa, w tym przez przyjęcie takiego rezultatu wykładni celowościowej, który podważa wyniki wykładni językowej, której rezultat prowadziłby do przyznania wnioskodawcy prawa, o które się ubiega przed organem administracji publicznej. Stosownie do art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Art. 7 k.p.a. in principio stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności. Działanie przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa to działanie w oparciu o obowiązującą normę prawną, prawidłowe ustalenie znaczenia tej normy, niewadliwe dokonanie subsumcji oraz niewadliwe ustalenie następstw prawnych. Dotyczy to zastosowania zarówno normy prawa materialnego, jak i procesowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy obu instancji naruszyły art. 6 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Interpretując powyższy przepis ograniczyły się jedynie do wykładni celowościowej, której rezultat jest sprzeczny zarówno z wykładnią literalną, jak i systemową i w rezultacie pozbawiły skarżącego prawa do odprawy mieszkaniowej. Na usprawiedliwionych podstawach nie został natomiast oparty zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 21 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, przez nieuchylenie decyzji pomimo naruszenia prawa materialnego. Wskazane w ramach tego zarzutu przepisy nie znajdowały zastosowania w zaskarżonej decyzji, nie mogło tym samym dojść do ich naruszenia. Przesłanki wyłączające możliwość przyznania odprawy mieszkaniowej są uregulowane w art. 23 ust. 9 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, zaś o odprawie mieszkaniowej stanowi przepis art. 23 ww. ustawy. Natomiast art. 21 ustawy odnosi się do prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego, o którym to prawie zaskarżona decyzja nie rozstrzygała. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach i w oparciu o art. 188 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego AWM w L. z [...] grudnia 2019 r. Ponownie rozpoznając sprawę, przy ocenie zasadności wniosku skarżącego o przyznanie odprawy mieszkaniowej, organ winien uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., gdyż pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną – w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.