I SAB/Wr 147/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska,, sędzia WSA Marta Semiczek,, , po rozpoznaniu w Wydziale I, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi: V.H. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy: I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody D. do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości: 2.500,00 zł (dwa tysiące pięćset złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi A.B. (dalej: Strona, Skarżąca) jest bezczynność Wojewody D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika z akt sprawy [...] września 2017 r. (data wpływu do Organu) Strona złożyła wniosek do Wojewody w ww. zakresie wraz załącznikami (kserokopia paszportu, 4 fotografie, dowód opłaty za wniosek oraz karty pobytu, kopia aktu notarialnego sprzedaży nieruchomości, zaświadczenie o zameldowaniu, zaświadczenie ZUS męża, akt małżeństwa). W dniu 12 stycznia 2018 r. Strona stawiła się osobiście w Organie celem złożenia odcisków linii papilarnych. W dniu 26 kwietnia 2019 r. Organ tworzy pismo kierowane do Viktora Gorelikowa - męża Strony o podpisanie wniosku. Następnie pismem z 16 maja 2018 r. wzywa męża Skarżącej do uzupełnienia dokumentów przez przedłożenie odpisu aktu małżeństwa, dokumentów potwierdzających miejsce zamieszkania, dokumentu potwierdzającego źródło stabilnego utrzymania np.: emerytury męża, potwierdzenie posiadania ubezpieczenia zdrowotnego, oświadczenie męża strony o pokryciu kosztów utrzymania Skarżącej oraz informuje o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczając go na 16 maja 2018 r. W tym samym dniu Organ tworzy pisma do właściwych organów (Policji, ABW, SG) z zapytaniem, czy Skarżąca nie stanowi zagrożenia dla obronności i bezpieczeństwa państwa lub ochrony i bezpieczeństwa publicznego. W dniu 6.06.2018 r. Organ otrzymał informację z Policji, że z baz danych nie wynika, aby pobyt Strony stanowił zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa. W dniu 8 czerwca 2018 r. Strona, w odpowiedzi na wezwanie Organu z 16 maja 2018 r., uzupełniła brakujące dokumenty. Pismem z [...] lipca 2020 r. (data wpływu do Organu - [...].07.2020 r.) Strona wniosła ponaglenie na bezczynność Organu, natomiast pismem z [...] lipca 2020 r. wniosła skargę na bezczynność Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (data wpływu do Organu – [...].07.2020 r.). W dniu [...] sierpnia 2020 r. Wojewoda wydał decyzję udzielającą Skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy oraz utworzył pismo o przekazaniu ponaglenie Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W skardze, wyartykułowano zarzuty o naruszeniu art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 oraz 37 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – dalej jako k.p.a, czym rażąco naruszono prawo przez przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Na podstawie sformułowanych w skardze zarzutów zawarto w niej wnioski o: 1) stwierdzenie bezczynności Organu; 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie Organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4) przyznanie od Organu na rzecz Strony sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł; 5) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 6) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w sprawie zaistniała bezczynność organu. Organ przez prawie trzy lata od dnia złożenia wniosku nie wydał decyzji w sprawie, nie poinformował Strony o przyczynach niezakończenia postępowania. Organ jest rażąco bezczynny, stąd też Strona wnosi o przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 5000 zł tytułem rekompensaty za wszelkie niedogodności. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że sposób prowadzenia spraw przez pracowników Organu nie wynika ze złej woli, ale z ogromnej ilości wpływających do Organu wniosków cudzoziemców, konieczności procedowania w wielu sprawach naraz i fluktuacji pracowników. Organ nie znajduje podstaw dla uznania, by bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz dla zasądzenie na rzecz Strony sumy pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. ) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Na przytoczonej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Następnie należy zwrócić uwagę, że bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej: k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Natomiast w myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, Organ dopuścił się bezczynności. Z akt sprawy wynika, że złożony [...] września 2017 r. wniosek nie został załatwiony we właściwym terminie o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. Organ przez prawie trzy lata procedował w badanej sprawie i tylko trzykrotnie uzewnętrznił swoją aktywność procesową (26 kwietnia 2018 r. oraz dwukrotnie 16 maja 2018 r.), natomiast przez większą część tego okresu nie podejmował jakichkolwiek czynności. Pierwszą czynność organ podjął dopiero 26 kwietnia 2018 r., czyli po siedmiu miesiącach od wpłynięcia wniosku. Ponadto nawet po przeprowadzeniu czynności mających na celu usunięciu braków formalnych wniosku jak i materiału zgromadzonego w sprawie (opinie właściwych służb i dane dotyczące dokumentów ubezpieczenia zdrowotnego, kosztów utrzymania itp.) niezbędnego do wydania decyzji, które jak wynika z akt sprawy zostały uzupełnione i zebrane w pełnym zakresie 6 czerwca 2018 r., Organ nie podjął rozstrzygnięcia aż do [...] sierpnia 2020 r. W rezultacie to aktywność Strony przez wniesienie w dniu [...] lipca 2020 r. ponaglenia, a następnie skargi do Sądu na bezczynność Organu spowodowała, że postępowanie zostało zakończone. Podkreślić przy tym należy, że w sprawie nie mają znaczenia przyczyny i okoliczności, z powodu których określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana (np. brak pracowników, ich absencja lub duża liczba spraw w toku). Wobec normatywnego uregulowania terminów załatwienia sprawy administracyjnej bezczynność należy łączyć z upływem tych terminów, a nie z aktywnością lub jej brakiem po stronie organu administracyjnego. Powyższe wskazuje, że Organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył, wielokrotnie maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego, a w sprawie nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające tę bezczynność Organu. Zauważyć należy, że skarga na bezczynność wpłynęła do Organu [...] lipca 2020 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o bezczynności w prowadzonym przez Organ postępowaniu o tyle, że Sąd wyłączył z okresu objętego bezczynnością i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Dalej wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, jak i opisaną wyżej postawę Organu Sąd uznał, że Jego bezczynność w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). O rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności świadczą w szczególności milczenie Organu przez prawie siedem miesięcy po otrzymaniu wniosku Strony oraz zainteresowanie się sprawą przez Organ dopiero po wniesieniu przez Stronę ponaglenia oraz skargi na bezczynność. Organu pozostawał bez jakiejkolwiek aktywności pomimo zebrania całości materiału dowodowego pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia, co nastąpiło dopiero 8 czerwca 2018 r., w wyniku "przymuszenia" Organu skarga Strony. Sytuacja, w której Strona tak długo czeka na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, a organ nie respektuje swoich obowiązków ustawowych i musi być "przymuszany" przez Stronę do działania nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i wskazuje na kwalifikowane naruszenie prawa. W ocenie Sądu, wykazana bezczynność nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. W sprawie, z uwagi na wydanie przez Organ decyzji [...] sierpnia 2020 r. postępowanie, w części dotyczącej wyznaczenia terminu do wydania aktu należało uznać za bezprzedmiotowe i na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzyć postępowanie w tym zakresie , o czym Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą organ pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Orzekając w tym przedmiocie Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony takie jak np. stopień przekroczenia terminów załatwienia sprawy czy dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona. Podkreślenia wymaga, że zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej. Z przyczyn omówionych wyżej Sąd przyznał Skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.500 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. stwierdzając, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na terytorium obcego państwa. W ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł byłoby w realiach sprawy zbyt wygórowane (czego konsekwencją jest pkt IV wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V wyroku.