I OSK 1124/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Go 729/20 w sprawie ze skargi W. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 17 lutego 2021 r. oddalił skargę W. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z [...] lipca 2020 r. Starosta S. orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości gruntowej oznaczonej numerem działki [...] o pow. 0,0890 ha, położonej w L., stanowiącej współwłasność w udziałach po ¼ części W. Z., A. Z., W. Z. i S. Z. na rzecz Gminy L. z przeznaczeniem na drogę gminną. W decyzji zostało ustalone odszkodowanie w łącznej wysokości 82.371,00 zł czyli po 20,592,75 zł na rzecz każdego z czterech współwłaścicieli nieruchomości. Decyzją z [...] października 2020 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania W. Z., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że zgodnie z ustaleniami zmiany nr 2 miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego L. - "O." uchwalonego uchwalą nr [...] z [...] stycznia 999 r. przez Radę Gminy w L. cała działka nr [...] oznaczona została jako teren ulic dojazdowych. Na działce tej nie znajdują się zabudowania, nie jest obciążona prawami rzeczowymi na rzecz osób trzecich. Wniosek spełnia warunki określone w art. 116 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r, poz. 65; dalej u.g.n.), w tym dotyczące celu publicznego. Na okoliczność wartości nieruchomości został sporządzony operat szacunkowy. Nadto w dniu 5 grudnia 2019 r. w Starostwie Powiatowym w S. przeprowadzono rozprawę administracyjną w sprawie o wywłaszczenie nieruchomości. W toku tej rozprawy właścicielom została przedstawiona ofertę zamiany wywłaszczanej na inną, która została odrzucona przez pełnomocnika skarżącego. Odnosząc się do wysokości odszkodowania organ podkreślił, że rzeczoznawca w operacie wskazał, że na rynku lokalnym i regionalnym rynku zanotowano zbyt małą liczbę transakcji spełniających kryterium podobieństwa do wycenianej nieruchomości, co uniemożliwia określenie wartości działki nr [...] przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W związku z czym określenia wartości rynkowej działki dokonano przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Przeważające przeznaczenie wśród gruntów przyległych to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przedmiotem wyceny była nieruchomość gruntowa wraz z częściami składowymi w postaci: ogrodzenia ze sztachet drewnianych oraz nasadzeń roślinnych (drzewa owocowe, iglaste, liściaste, żywopłot). Ze względu na brak transakcji nieruchomościami gruntowymi o podobnym zagospodarowaniu określono wartość odtworzeniową nieruchomości - jako sumę wartości rynkowej gruntu, wartości odtworzeniowej ogrodzenia oraz wartości nasadzeń roślinnych. W celu określenia wartości rynkowej prawa własności gruntu nieruchomości dokonano analizy rynku lokalnego. Wagi cech rynkowych obliczono na podstawie zestawienia transakcji nieruchomości podobnych i określonego dla każdej z cech rynkowych kwadratu współczynnika korelacji (n2), który jest miarą wyjaśniającą udział danej cechy w zmienności cen transakcyjnych. Wartość rynkowa gruntu została oszacowana w wysokości 79.077 zł. Nadto organ, powołując się na operat wskazał, że na działce nr [...] znajduje się ogrodzenie ze sztachet drewnianych na drewnianych słupkach osadzonych w gruncie i drewnianych poprzeczkach - długość ogrodzenia 18m, wysokość 1,15m, powierzchnia 20,7m2, rok budowy: 2012, stopień zużycia 60 %. Do szacowania tego elementu przyjęto dane zawarte w Katalogu cen jednostkowych robót i obiektów inwestycyjnych, III kwartał 2019 r., Bistyp, Ceny katalogowe zostały zweryfikowane na lokalnym rynku robót i materiałów budowlanych. Wartość odtworzeniową ogrodzenia oszacowano metodą kosztów odtworzenia przy użyciu techniki wskaźnikowej i wynosi ona 944 zł. Nadto na działce znajdują się 2 orzechy włoskie w wieku 30 lat, 1 brzoskwinia w wieku 5 lat i 2 śliwy w wieku 25 lat, których wartość została oszacowana na kwotę 256 zł. Wartość drzew iglastych i liściastych (4 jodły w wieku 40 lat, 28 świerków w wieku 30 lat, 19 świerków w wieku 25 lat, 1 kasztanowiec w wieku 30 lat), w których znajdują się materiały użytkowe określono wg wartości drewna znajdującego się w tym drzewostanie została oszacowana na kwotę 1.617 zł. Natomiast wartość drzew iglastych, w których nie występuje materiał użytkowy oraz żywopłotu oszacowano jako sumę kosztów zalesienia oraz kosztów pielęgnacji drzewostanu do dnia wywłaszczenia. (4 świerki w wieku 10 lat, 3 świerki w wieku 5 lat, żywopłot z buku i lilaka w wieku 20 lat) w wysokości 477 zł (sumaryczna wartość nasadzeń roślinnych wynosi 2.350 zł) Wartość nieruchomości stanowi sumę wartości rynkowej gruntu, wartości odtworzeniowej ogrodzenia oraz wartości nasadzeń roślinnych i wynosi 82.371 zł. Zdaniem organu, analiza operatu szacunkowego nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego W. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej P.p.s.a.). W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] objęta została miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Radę Gminy w L. dnia [...] stycznia 1999 r. (nr uchwały [...]). Zgodnie z tym planem cała wywłaszczona nieruchomość (a nie tylko jej część przeznaczona na jezdnię o szerokości 5-6 m z dwustronnymi chodnikami) oznaczona jest symbolem 86 KDm VI jako teren ulic dojazdowych. Z treści dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że planowana inwestycja drogowa obejmuje całą działkę i tak też będzie wykorzystana. W oparciu o powyższe Sąd I instancji uznał, że w sprawie został spełniony i to w stosunku do całej działki nr [...] warunek umożliwiający jej wywłaszczenie z powodu realizacji celu publicznego. Stwierdził również, że realizacja inwestycji w postaci budowy drogi publicznej w miejscu do tego przeznaczonym wedle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogła nastąpić inaczej jak przez odjęcie własności, której właściciel nie zgodził się oddać dobrowolnie w drodze stosownej umowy. Ustalając wysokość należnego stronom odszkodowania organ oparł się na operacie, przy czym dokonał jego szczegółowej oceny wskazując wszystkie istotne elementy i odnosząc się do zarzutów skarżącego. Operat ten, zdaniem Sądu I instancji, nie zawiera wad podważających jego formalne i treściowe składniki. Jego autor dokonał dogłębnej analizy rynku lokalnego i regionalnego i wskazał, że z powodu zbyt małej liczby transakcji spełniających kryterium podobieństwa do wycenianej nieruchomości, określenia wartości rynkowej działki nr [...] dokonano, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, a więc terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Baza z której zaczerpnięto te dane, jak metodyka wyceny nie budzą zastrzeżeń. Biegły szczegółowo wycenił również wartość nasadzeń i nakładów na nieruchomości, odnosząc się szczególnie wnikliwie do zarzutów skarżącego dotyczących wartości płotu. Słusznie wartość tę wyliczył w sposób odtworzeniowy – uwzględniający rzeczywistą wartość istniejącego na dzień wywłaszczenia ogrodzenia. Konkludując, Sąd I instancji uznał, że operat został sporządzony zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz wykonawczymi, określającymi dokładne wymagania i rygory, którym operat winien odpowiadać oraz ramy powierzonej rzeczoznawcy swobody. Biegły rzeczoznawca ram tych nie przekroczył, a operat nie zawiera niejasności, pomyłek, czy braków, które powinny być wyjaśnione, poprawione albo uzupełnione. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł W. Z. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: a) art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 112 ust. 3 i art. 6 pkt 1 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż: - w niniejszej sprawie został spełniony warunek umożliwiający wywłaszczenie własności całości spornej nieruchomości z powodu realizacji celu publicznego, podczas gdy ze szczegółowej analizy obszaru działki objętej wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości, wynika, że jej rozmiar nie jest adekwatny do inwestycji, pod którą nieruchomość ta ma zostać przeznaczona, albowiem ewentualnym wywłaszczeniem można było objąć jedynie część działki wystarczającą do przedmiotowej budowy drogi gminnej; - wywłaszczenie własności spornej nieruchomości nastąpiło za słusznym odszkodowaniem, podczas gdy ustalona kwota odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy kwestionowany przez skarżącego, oraz nie odpowiada warunkom rynkowym wartości nieruchomości; - wywłaszczenie własności spornej nieruchomości jest uzasadnione z powodu realizacji celu publicznego, o którym mowa w art. 6 u.g.n., podczas gdy szczegółowa analiza celu publicznego, z powodu którego dokonano wywłaszczenia, wskazuje iż cel publiczny mógł zostać osiągnięty w inny sposób (poprowadzenie drogi publicznej przez inne nieruchomości) ewentualne wywłaszczenie własności części nieruchomości należącej do skarżącego; b) art. 114 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż w realiach przedmiotowej sprawy zostały dochowane wymogi formalne określone w w/w przepisie do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, podczas gdy skarżący nie był stroną rokowań o zawarcie ewentualnej umowy; c) art. 113 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż wywłaszczenie całości przedmiotowej nieruchomości jest niezbędne dla zrealizowania celu publicznego, podczas gdy z analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że inwestycja polegająca na budowie drogi gminnej nie wymaga wywłaszczenia całego obszaru działki a jedynie ewentualnie jej części; d) art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż wywłaszczenie własności spornej nieruchomości nastąpiło za słusznym odszkodowaniem, podczas gdy ustalona kwota odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy kwestionowany przez skarżącego, oraz nie odpowiada warunkom rynkowym wartości nieruchomości; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z: - art. 7, art. 77 oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez: niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, tj.: rozstrzygnięcie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego i niepodanie przyczyn, z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności, powołanie się wyłącznie na dowody świadczące na niekorzyść skarżącego, a także poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia okoliczności sprawy, w tym: szczegółowej analizy celu publicznego, z powodu którego dokonano wywłaszczenia, od istnienia którego uzależnia się zasadność wniosku o wywłaszczenie nieruchomości, szczegółowej analizy obszaru działki objętej wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości, której rozmiar nie jest adekwatny do inwestycji, pod którą nieruchomość ta ma zostać przeznaczona, albowiem ewentualnym wywłaszczeniem można było objąć jedynie część działki wystarczającą do przedmiotowej budowy drogi gminnej, - art. 80 K.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodu w postaci operatu szacunkowego z dnia 21.11.2019 r. polegającą na ogólnym przyjęciu, iż operat ten stanowi spójne, logiczne opracowanie i może stanowić wiarygodny dowód o wartości szacowanej nieruchomości w sytuacji, w której operat ten nie wskazuje na wartość nieruchomości w dniu wydania decyzji, a nadto, przyjmuje do porównania nieruchomości o powierzchni niższej aniżeli działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania, a także analizuje transakcje mające miejsce w okresie od 2017 r., od którego doszło do szeregu zmian na rynku obrotu nieruchomościami, co w konsekwencji miało niewątpliwie przełożenie na ustalenie wartości nieruchomości będącej podstawą ustalenia odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie zaznaczyć należy, że skarga kasacyjna stosownie do art. 176 P.p.s.a. spełniać musi wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej nieodzownym elementem konstrukcyjnym jest wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zaskarżonym orzeczeniem. Z kolei uzasadnienie musi zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym dokładnie, zdaniem autora kasacji, polegało złamanie każdej wytykanej Sądowi I instancji normy prawnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego lub prawa procesowego, albo obu tych naruszeniach łącznie. Uchybienie zarówno normom materialnym, jak procesowym może polegać na błędnej ich wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Są to dwie różne formy naruszenia prawa. Zarzut błędnej wykładni nie obejmuje zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa. Ma to ten skutek, że jeżeli skarżący pragnie zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia obydwu postaci naruszenia prawa, to powinien nie tylko powołać się na każdą z nich, ale także przytoczyć argumentację prawną stosowną do każdego z tych rodzajów naruszeń. Prawidłowe sformułowanie i uzasadnienie zarzutów kasacyjnych ma istotne znaczenie z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony art. 183 § 2 P.p.s.a. W myśl tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie zostały wymienione w § 2 art. 183 P.p.s.a. Oznacza to, że jeżeli w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania, to Naczelny Sąd Administracyjny może analizować tylko te przepisy, których złamanie skarżący wyraźnie zarzucił Sądowi I instancji. Nie może natomiast badać czy zaskarżonym wyrokiem nie naruszono innych jeszcze norm prawnych. Przypomnieć należy, że przedmiotowa skarga kasacyjna wskazuje na naruszenie przepisów prawa materialnego oraz na naruszenie prawa procesowego. Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu-dlaczego powinien być zastosowany.. Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i zwalczanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Zwalczanie ustaleń faktycznych może odnieść zamierzony skutek wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Jak wyjaśniono wyżej wskazywanie na naruszenie prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Tymczasem autor przedmiotowej skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia prawa materialnego przedstawił argumentację wskazującą na niewłaściwą ocenę prawną zaistniałego stanu faktycznego. Taka argumentacja nie może stanowić o naruszeniu prawa materialnego, a więc nie może stanowić podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Dotyczy to zarówno wskazania w kasacji na naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, art. 114 ust.1, art. 113 ust. 3, art. 128 ust.1 u.g.n., jak i przepisów rozporządzenia z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W odniesieniu do każdego z powołanych przepisów autor kasacji błędną wykładnię odniósł nie do znaczenia ich treści, a do oceny stanu faktycznego. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego przypomnieć należało, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale wymagane jest ponadto, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między tym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. W niniejszej sprawie autorowi kasacji nie udało się sprostać tym wymogom. Kwestionując operat szacunkowy ograniczył się do lakonicznego wskazania na brak podobieństwa przyjętych do porównania działek ze względu na różnicę w powierzchni, a także nieuwzględnienia przez rzeczoznawcę zmian jakie zaszły na rynku nieruchomości od roku 2017. Autor kasacji zaniechał szczegółowej analizy operatu szacunkowego w kontekście postawionego zarzutu, mimo iż rzeczoznawca wyjaśnił, że wielkość działki jest tylko jedną z cech determinujących cenę transakcyjną nieruchomości, określił procentowy jej udział w wartości rynkowej nieruchomości, zamieścił w operacie analizę badanego rynku. Lakoniczne zarzuty nie mogą stanowić prawidłowego wzorca kontroli instancyjnej wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem we własnym zakresie konkretyzować podstaw skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować, czy uzupełniać uzasadnienie zamieszczone w kasacji. Oceniając wyniki postępowania dowodowego, tj. wiarygodność i moc dowodów i formułując na tej podstawie zarzuty autor kasacji winien w sposób wyczerpujący odnieść się do pełnej treści przeprowadzonego i rozpatrzonego dowodu, w tym wypadku operatu szacunkowego. Brak popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez Wojewódzki Sąd Administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie (tu: wartością spornej nieruchomości). Niezasadny okazał się również zarzut kwestionujący zakres wywłaszczenia, który odpowiada wielkością terenowi wyznaczonemu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod inwestycję celu publicznego. To plan, jako akt prawa miejscowego wskazuje na przeznaczenie terenów i określa sposoby ich zagospodarowania i zabudowy, co wynika wprost z art. 14 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tylko w ramach procedury planistycznej można wpływać na założenia przestrzenne gminy. W sytuacji gdy decyzja o wywłaszczeniu terenu pod inwestycję publiczną pozostaje w zgodzie z obowiązującym aktem prawa miejscowego zarzuty kwestionujące rozmiar wywłaszczenia nie mogły okazać się skuteczne. Mając na względzie powyższe skargę kasacyjną jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 182 § 2 w związku z art. 184 P.p.s.a.