I OSK 2336/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 761/19 w sprawie ze skargi M. K., A. K., E. K., H. K., J. K., A. M. i M. M. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku z dnia 26 września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 25 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 761/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę M. K., A. K., E. K., H. K., J. K., A. M. i M. M. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku z dnia 26 września 2019 r. w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Wnioskiem z dnia 9 czerwca 2019 r. M. K. i H. K. oraz M. M. wystąpili o przywrócenie nieruchomości stanowiącej działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...] obręb [...], poprzedniego oznaczenia ewidencyjnego tj. numeru [...] - obręb [...], zgodnie z aktem własności ziemi z dnia 19 sierpnia 1976 r.. Prezydent Miasta Białegostoku decyzją z dnia 20 sierpnia 2019 r. odmówił wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków miasta Białegostoku zmiany polegającej na przywróceniu numeru [...] dla nieruchomości stanowiącej działkę oznaczoną aktualnie numerem [...], położoną w Białymstoku przy ulicy [...] w obrębie nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i H. K. oraz A. i M. M. Decyzją z dnia 26 września 2019 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę od tej decyzji wnieśli M. K., A. K., E. K., H. K., J. K., A. M. i M. M., zarzucając naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 k.p.a.; 2) art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.; 3) art. 107 § 3 oraz art. 8 k.p.a.; 4) art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków; 5) art. 25 ust. 1 pkt 1 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece w zw. z § 28 ust. 1 i 2 oraz § 31 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę wskazał, że z treści składanych w sprawie pism wynika, że żądaniem skarżących nie było wprowadzenie zmiany na podstawie nowych dokumentów, lecz korekta, błędnie w ich ocenie, dokonanych wpisów w przeszłości odnośnie zmiany numeru działki [...] o pow. [...]ha położoną w obrębie [...] na numer działki [...] o powierzchni [...]ha położoną w obrębie nr [...]. Sąd zwrócił uwagę, że z okoliczności faktycznych bezspornie wynika, że zmiana numeru ewidencyjnego przedmiotowej działki ze [...] obręb [...] na [...] obręb [...] nastąpiła w wyniku odnowienia operatu ewidencji gruntów miasta Białegostoku dokonanego w latach 1976-1980. Podstawę prawną odnowy operatu stanowiły przepisy dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32) i zarządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98). W ramach odnowienia operatu zmieniona została liczba obrębów w Białymstoku z 265 na 22, a konsekwencją tej zmiany była konieczność zmiany numerów działek ewidencyjnych, dokonano również szczegółowych pomiarów poszczególnych działek. Zmiany te wprowadzone zostały na podstawie operatu technicznego sporządzonego w 1980 r. przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 14 stycznia 1981 r. Obowiązywanie nowego operatu nie było uzależnione od jego ogłoszenia w dzienniku urzędowym, stąd Sąd stwierdził, że podnoszone zarzuty iż wprowadzone zmiany odbyły się z naruszeniem przepisów, bo nie zostały ogłoszone w dzienniku urzędowym są bezpodstawne. Podkreślono przy tym, że kolejną bezsporną okolicznością jest to, że w 1996 r. aktem notarialnym Repertorium A numer [...] z dnia 13 września 1996 r. małżonkowie H. i M. K. przekazali siostrzeńcowi H. K., M. i jego żonie A. M. własność udziału 1/2 w działce oznaczonej numerem [...] o powierzchni [...]ha. Sąd Rejonowy w Białymstoku IX Wydział Ksiąg Wieczystych postanowieniem z dnia 27 stycznia 1997 r. sygn. akt Dz.kw. [...] założył księgę wieczystą nr [...] dla działki nr [...] o powierzchni [...]m2, położonej w Białymstoku przy ulicy [...], obręb nr [...]. Wpisy w księdze wieczystej i w ewidencji gruntów odnośnie działki nr [...] obręb [...] są zgodne i aktualne. W świetle powyższych okoliczności, zdaniem Sądu, prawidłowo odmówiono wprowadzenia wnioskowanej zmiany. Nie można bowiem dokonywać zmian na podstawie dokumentacji sprzed kilkudziesięciu lat, po której nastąpiła kolejna czynność odzwierciedlona (zarejestrowana) w ewidencji. Zasadnie w sprawie wskazywano, że na przeszkodzie wprowadzeniu wnioskowanej zmiany stała okoliczność, że w aktualnym operacie ewidencyjnym w obrębie [...] istnieje działka o numerze ewidencyjnym [...], stanowiąca własność osób trzecich dla której założona jest księga wieczysta. Zgodnie z § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393 ze zm.), w obszarze obrębu geodezyjnego działka ewidencyjna jest wyróżniana przez jej numer, który ma postać liczby naturalnej. Oznacza to, że w obszarze obrębu geodezyjnego nie mogą występować działki ewidencyjne o tych samych numerach. Wnioskowana aktualizacja jest zatem niedopuszczalna, gdyż rażąco naruszałby tę regulację (takie stanowisko zajął też Główny Geodeta Kraju w ostatecznej i prawomocnej decyzji z dnia 27 lutego 2020 r., którą utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 20 grudnia 2019 r. o odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku z dnia 26 września 2019 r., a więc decyzji która jest przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. M., zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy przez ich błędne zastosowanie, tj.: a) art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § w zw. z art 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 133 w zw. z art 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwie rozpoznanie sprawy co do istoty polegające na twierdzeniu, że wniosek skarżących dotyczył aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów w oparciu o archiwalne dokumenty znajdujące się w zasobach Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miejskiego w Białymstoku, a nie jest wnioskiem inicjującym wszczęcie postępowania w celu usunięcia błędnych danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm.), zwanej dalej "p.g.k.", polegające na uznaniu, że wprowadzone zmiany do zasobów ewidencyjnych na podstawie operatu technicznego sporządzonego w 1980 r. dotyczące odnowy ewidencji gruntów miasta Białegostoku, na skutek zmniejszenia ilości obrębów ewidencyjnych z 265 na 22 nie wymagały zatwierdzenia zgodnie § 6 ust. 1 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów w zw. z art. 14 ust. 2 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit d p.g.k., polegające na uznaniu, że wprowadzone zmiany do zasobów ewidencji gruntów budynków, dotyczące zastąpieniu dotychczasowych 265 obrębów 22 obrębami odbyło się zgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi, pomimo że organy I i II instancji oraz Sąd nie wskazał numeru Dziennika Wojewódzkiej Rady Narodowej w którym ukazała się informacja o dokonanych zmianach, obwieszczenie o którym jest mowa § 70 ust. 1 zarządzenia; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit d p.g.k., polegające na uznaniu, że wydana decyzja Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 16 grudnia 1976 r. o przystąpieniu do odnowy ewidencji gruntów nie została wydana bez podstawy prawnej, z uwagi na § 80 ust. 1 zarządzenia "aktualizację operatu ewidencyjnego na skutek zmian granic Jednostek administracyjnych przeprowadza się po ich ogłoszeniu w dziennikach promulgacyjnych (§ 70)"; e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu za prawidłowe rozstrzygnięcia organów administracji, podczas gdy zostały one wydane w wyniku błędnie przeprowadzonego postępowania dowodowego, przy czym Sąd (podobnie jak organy administracji) nie odniósł się do wielokrotnie podkreślanych zarzutów, że jedyną formą zatwierdzenia odnowy ewidencji gruntów przeprowadzonej w wyniku nowego podziału administracyjnego to obwieszczenie zamieszczone w Dzienniku Wojewódzkiej Rady Narodowej, ponieważ stosownie do art. 10 ust. 1 dekretu, właściciele oraz osoby, w których władaniu znajdują się grunty i budynki, obowiązani byli wszelkie zmiany danych objętych ewidencją zgłaszać właściwemu organowi najpóźniej w ciągu 4 tygodni od dnia ogłoszenia, od kiedy nowa ewidencja obowiązuje; f) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 10, 75 § 1, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, iż zaskarżona decyzja została wydana po dokonaniu wszechstronnej oceny materiału dowodowego, pomimo nie odniesienia się w niej do zarzutów podnoszonych przez skarżących poprzez nie podanie numeru Dziennika Wojewódzkiej Rady Narodowej gdzie znajduje się informacja o zastąpieniu starej ewidencji nową; g) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i art 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że decyzja organu II instancji stanowi wynik powtórnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy analiza treści uzasadnienia wydanej decyzji prowadzi do wniosku, iż organ II instancji dokonał jedynie kontroli zaskarżonej decyzji organu I instancji czym naruszył wyrażoną w powołanym art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; h) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, którego treść nie pozwala na rekonstrukcję toku rozumowania Sądu, a nadto nie odnosi się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego, w sposób pozwalający na ocenę zasadności rozstrzygnięcia podjętego w zapadłym wyroku; 2) przepisów prawa materialnego przez błędne zastosowanie: a) art. 24 ust. 2a lit. d p.g.k., poprzez bezpodstawne stwierdzenie że niniejsze postępowanie administracyjne jest prowadzone na wniosek a nie z urzędu b) § 9, § 36, § 37, § 44 pkt 2, § 45 ust 1, § 46 ust 1 i 2, § 47 § 54 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, polegające że w sprawie nie może mieć zastosowania instytucja aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w celu skorygowania błędnych informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) rozpoznanie niniejszej skargi na posiedzeniu niejawnym; 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., albowiem strona która wniosła skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna jest niezasadna, a Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji zarówno z punktu widzenia przepisów materialnoprawnych jak i przepisów postępowania. Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania, które sformułowane zostały w pkt 1 lit. b do lit. f, a wszystkie dotyczą czynności podejmowanych w ramach odnowienia operatu ewidencji gruntów miasta Białystok dokonanego w latach 1976 – 1980 na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków i zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów, które według skarżącego kasacyjnie dokonane zostały z naruszeniem poszczególnych przepisów powyższych aktów prawnych, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego są niezasadne. Odnosząc się do podnoszonego w pkt 1 lit. b zarzutu naruszenia § 6 lit. b powołanego zarządzenia w zw. z art. 14 ust. 2 powołanego dekretu, iż wprowadzone zmiany na podstawie operatu technicznego sporządzonego w 1980 r., zaewidencjonowanego w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym w Białymstoku w dniu 14 stycznia 1981 r. wymagały zatwierdzenia zgodnie powołanymi przepisami, stwierdzić należy, że zarzut ten nie jest zasadny. Powołany § 6 ust. 1 zarządzenia stanowił, po założeniu dla jednostki ewidencyjnej operatu ewidencji gruntów na obszarze dotychczas nie objętych katastrem gruntowym bądź po zastąpieniu nową ewidencją dotychczasowego operatu katastru gruntowego, organ do spraw geodezji prezydium wojewódzkiej rady narodowej dokona obwieszczenia przewidzianego w art. 14 ust. 2 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków. Z kolei art. 14 ust. 2 dekretu miał następującą treść: "O założeniu i o terminach założenia ewidencji lub o zastąpieniu dotychczasowego operatu katastru gruntowego i budynkowego nową ewidencją na poszczególnych obszarach Państwa prezydia wojewódzkich rad narodowych (Rady Narodowej m. st. Warszawy i m. Łodzi) podają do wiadomości publicznej drogą obwieszczeń w dziennikach właściwych wojewódzkich rad narodowych. Natomiast w § 6 ust. 2 zarządzenia wskazano jakie informacje należy wymienić w obwieszczeniu zaś w § 6 ust. 3 zarządzenia postanowiono, że po ukazaniu się w dzienniku urzędowym właściwej wojewódzkiej rady narodowej obwieszczenia, o którym mowa w ust.1 i 1, należy je w odpisach wywiesić w siedzibach właściwych prezydiów powiatowych, miejskich (dzielnicowych) i gromadzkich rad narodowych (rad narodowych osiedli) oraz w siedzibie państwowego biura notarialnego właściwego do prowadzenia ksiąg wieczystych. Skarżący kasacyjnie wskazując na § 6 ust. 1 zarządzenia w zw. z art. 14 ust. 2 dekretu reprezentuje stanowisko, że operat techniczny sporządzony w 1981 r. dotyczący odnowy ewidencji gruntów wymagał zatwierdzenia, czyli obowiązywanie nowego operatu było uzależnione od jego ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Natomiast jak ustaliły organy, w dokumentacji geodezyjno-kartograficznej brak jest informacji o numerze dziennika urzędowego, w którym dokonano obwieszczenia o odnowieniu operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...]. Skarżący kasacyjnie powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 114/19, w którym między innymi stwierdzono, że z § 6 ust. 1 zarządzenia w zw. z art. 14 ust. 2 dekretu wynika, że ogłoszenie, o którym w nich mowa było koniecznym warunkiem, aby operat stał się obowiązującym operatem ewidencji gruntów i budynków. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z powyższym stanowiskiem, że z przepisów § 6 ust. 1 zarządzenia w zw. z art. 14 ust. 2 dekretu wynika, iż operat sporządzony w ramach odnowienia ewidencji gruntów, aby stał się obowiązującym operatem wymaga zatwierdzenia jak wskazuje skarżący kasacyjnie lub obwieszczenia jak wynika z powołanego wyroku w sprawie III SA/Kr 114/19. Przede wszystkim z treści art. 14 ust. 2 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków wynika obowiązek podania do publicznej wiadomości o zastąpieniu dotychczasowego operatu katastru gruntowego i budynkowego nową ewidencją. To podanie do publicznej wiadomości następuje drogą obwieszczeń w dziennikach urzędowych wojewódzkich rad narodowych. Z powołanego przepisu, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, nie wynika obowiązek zatwierdzenia nowego operatu w związku z nową ewidencją, nie wynika również, że obwieszczenie jest warunkiem koniecznym, aby operat stał się obowiązującym operatem. Należy zwrócić uwagę, że z art. 14 ust. 2 dekretu wynika obowiązek podania do publicznej wiadomości, czyli poinformowania, a obowiązek ten przybiera formę obwieszczenia w dzienniku urzędowym. Natomiast z powoływanego już § 6 ust. 1 zarządzenia wynika, że po założeniu dla jednostki ewidencyjnej operatu ewidencji gruntów na obszarach dotychczas nie objętych katastrem gruntowym bądź po zastąpieniu nową ewidencją dotychczasowego operatu katastru gruntowego, organ do spraw geodezji wojewódzkiej rady narodowej dokona obwieszczenia przewidzianego w art. 14 ust. 2 dekretu, a więc obwieszczenia, które pełni wyłącznie formę podania do wiadomości publicznej, czyli poinformowania o zastąpieniu nową ewidencją dotychczasowego operatu. Takie stanowisko zostało również wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 117/21 (w którym skarżącym był obecnie skarżący kasacyjnie) w którym w odniesieniu do art. 14 ust. 2 dekretu, Sąd stwierdził, że obwieszczenie, jako czynność materialno-techniczna była jedyną formą poinformowania mieszkańców o zakończeniu odnowienia operatu ewidencyjnego. W zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania w pkt I lit. d skarżący kasacyjnie zarzucił, że decyzja nr [...] Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 16 grudnia 1976 r. o przystąpieniu do odnowy ewidencji gruntów została wydana bez podstawy prawnej z uwagi na § 80 ust. 1 w zw. z § 70 zarządzenia z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów. Przede wszystkim należy wskazać, że powołana decyzja nr [...] Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 16 grudnia 1976 r. dotyczyła podziału miasta Białystok na nowe obręby ewidencyjne, mianowicie w miejsce 265 dotychczasowych obrębów ewidencyjnych utworzono 22 obręby, które oznaczono odrębnym numerem i nazwą. Dotychczasowy obręb [...] w którym znajdowała się przedmiotowa działka oznaczona wówczas nr [...], znalazł się w granicach obrębu nr [...]. Zarzut, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej z uwagi na treść § 80 ust.1 w zw. z § 70 zarządzenia jest bezzasadny. Powołany § 80 ust. 1 zarządzenia stanowił: "Aktualizację operatu ewidencyjnego na skutek zmian granic jednostek administracyjnych przeprowadza się po ich ogłoszeniu w dziennikach promulgacyjnych (§ 70)". Z kolei § 70 ust. 1 stanowił: "Wprowadzenie do operatu ewidencyjnego zmian granic jednostek administracyjnych, zmian nazw miejscowości, ulic, nieruchomości itp. następuje na podstawie ustaw, dekretów, rozporządzeń, uchwał, zarządzeń ogłoszonych w odpowiednich dziennikach promulgacyjnych. Powołany § 80 zarządzenia dotyczy zmian granic jednostek administracyjnych (czyli jednostek stanowiących strukturę administracyjną kraju) natomiast powołana decyzja nr [...] z dnia 16 grudnia 1976 r. nie zmieniała granic jednostki administracyjnej, bo nie dotyczyła jednostki administracyjnej, ale obrębu ewidencyjnego. Zgodnie z § 3 ust. 1 zarządzenia ewidencję gruntów zakłada się dla każdej jednostki ewidencyjnej. Ust. 2 Jednostką ewidencyjną jest obszar gruntów zawarty w granicach administracyjnych gromady, osiedla, miasta, a w miastach podzielonych na dzielnice- w granicach każdej dzielnicy. Natomiast zgodnie z § 4 ust. 1 zarządzenia do celów związanych z techniką zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów obszar jednostki ewidencyjnej dzieli się na obręby. Tym samym nie budzi wątpliwości, że podział jednostki ewidencyjnej na obręby, czy też zmiana tego podziału poprzez zmianę liczby obrębów nie ma związku ze zmianą granic jednostki administracyjnej, tym samym powołane § 80 i § 70 zarządzenia nie mogły mieć zastosowania. Z powyższych uwag wynika, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia § 6 ust. 1, § 70 i § 80 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. oraz art. 14 ust. 2 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków są niezasadne. Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania sformułowane w pkt I lit. f dotyczące art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 10, 75 § 1, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, iż zaskarżona decyzja została wydana po dokonaniu wszechstronnej oceny materiału dowodowego, pomimo nieodniesienia się w niej do zarzutów podnoszonych przez skarżących poprzez nie podanie numeru Dziennika Wojewódzkiej Rady Narodowej gdzie znajduje się informacja o zastąpieniu starej ewidencji nową. Odnośnie tego zarzutu, to wskazać należy, że w uzasadnieniu decyzji zarówno organu I instancji jak i organu II instancji podano, że w dokumentacji geodezyjno-kartograficznej znajdującej się w Departamencie Geodezji brak jest informacji o numerze dziennika urzędowego, w którym dokonano obwieszczenia o odnowieniu operatu ewidencji gruntów obrębu [...]. Okoliczność tą dostrzega Sąd, ale nie ma ona istotnego znaczenia, wobec zajętego stanowiska, że obowiązywanie nowego operatu nie było uzależnione od jego ogłoszenia w dzienniku urzędowym, kwestia ta była już podnoszona wcześniej. Niezasadny jest również kolejny zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania sformułowanego w pkt I lit. g, a dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i art 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., w którym zarzucono, że organ II instancji działał jako organ kontroli, a nie organ merytoryczny w sprawie. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na jej przedmiot, zarówno zebrane dowody jak i ustalony stan faktyczny dotyczą okresu sprzed ponad 40 lat, stąd też dla zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania szczególnie istotne było, aby dwukrotnie oceniono i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ II instancji spełnił ten wymóg. W ostatnim zarzucie dotyczącym naruszenia przepisów postępowania zawartym w pkt I lit. h wskazano na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwie sporządzone uzasadnienie, którego treść nie pozwala na rekonstrukcję toku rozumowania sądu. Z zarzutem tym nie można się zgodzić, uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy i spełnia wszelkie wymogi wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być zasadny wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie, a uzasadnienie wyroku pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na kontrolę zaskarżonego wyroku, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji które stały u podstaw wydania rozstrzygnięcia. Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie, tj.: a) art. 24 ust. 2a lit. d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez bezpodstawne stwierdzenie, że niniejsze postępowanie administracyjne jest prowadzone na wniosek a nie z urzędu, stwierdzić należy, że zarzut ten jest niezasadny. Powołany art. 24 ust. 2a stanowi: pkt 1 Informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji; 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. W wyroku z dnia 25 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 928/19 NSA wskazał, że jeśli chodzi o możliwość wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, to zgodnie z powołanym art. 24 ust. 2a pkt 1 wszczęcie z urzędu możliwe jest wówczas gdy spełniona jest jedna z przesłanek wymienionych w tym przepisie, natomiast możliwość wszczęcia postępowania na wniosek strony nie jest ograniczona dodatkowymi przesłankami. Wszczęcie postępowania na wniosek strony możliwe jest zarówno wówczas gdy celem aktualizacji jest wprowadzenie nowych informacji jak i wówczas gdy celem aktualizacji jest usuniecie błędnych informacji. W przepisach dotyczących ewidencji gruntów i budynków, poza art. 24 ust. 2a pkt 2, z którego wynika, że postępowanie w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów może być wszczęte na wniosek nie ma innych przepisów, które modyfikowałyby zasady prowadzenia postępowania wszczętego na wniosek strony. Przyjęte rozwiązania dotyczące wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów, nawiązują tym samym do ogólnej zasady zawartej w art. 61 § 1 k.p.a., zgodnie z którą postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, to strona określa jaka jest treść jej wniosku, a tym samym żądania. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym jaka jest treść żądania, która wyznacza przedmiot postępowania decyduje strona. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów zostało wszczęte na wniosek stron z dnia 4 lipca 2019 r. uzupełniony pismem z dnia 4 lipca 2019 r., w którym domagali się usunięcia ich zdaniem błędnego nr działki [...] w obrębie [...] poprzez przywrócenie poprzedniego numeru działki, tj. nr [...], którym działka była oznaczona do czasu przeprowadzenia odnowienia ewidencji. Wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntu i budynków ograniczone zostało do przypadków wskazanych w art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. a do lit. d, ale to, czy spełniona została ustawowa przesłanka uzasadniająca wszczęcie postępowania z urzędu należy do kompetencji organu, a nie strony. Stąd też strona składając wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków nie może bezpodstawnie przyjmować, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy należy uznać za niezasadny. W drugim zarzucie skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie sformułowanym w pkt II lit b wskazano § 9, § 36, § 37, § 44 pkt 2, § 45 ust. 1, § 46 ust. 1 i 2, § 47 oraz § 54 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, (które obowiązywało w czasie prowadzonego postępowania) polegające na tym, że w sprawie nie może mieć zastosowania instytucja aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w celu skorygowania błędnych informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Powołane wyżej przepisy rozporządzenia dotyczą bardzo różnorodnej problematyki z zakresu ewidencji gruntów i budynków, a nadto były to przepisy składające się z szeregu mniejszych jednostek redakcyjnych, z kolei powołane ust. 1 i 2 § 46 rozporządzenia zostały uchylone z dniem 1 stycznia 2016 r., a więc nie obowiązywały już w trakcie prowadzonego postępowania. Należy ponadto zaznaczyć, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie ma uzasadniania ani nawet odniesienia do tego zarzutu, tj. § 9, § 36, § 37, § 44 pkt 2, § 45 ust. 1, § 46 ust. 1 i 2, § 47 oraz § 54 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Tym samym tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie spełnia wymogów wynikających z art. 174 i art. 176 p.p.s.a., w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane, i taka sytuacja ma miejsce odnośnie zarzutu z pkt II lit. b. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że żaden z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.