II OSK 654/16

SENTENCJA Dnia 8 grudnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2164/15 w sprawie ze skargi A. S. i małoletniego B. S. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego A. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz A. S. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2164/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie wymeldowania skarżących A. S. i B. S. Wyrok został wydany w następujących, istotnych dla rozpoznania skargi kasacyjnej, okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r., Nr 138, poz. 993 ze zm.) w wyniku rozpatrzenia wniosku B. S. orzekł o wymeldowaniu skarżących z lokalu nr [...] przy ul. J. Jak wynika z uzasadnienia podstawą rozstrzygnięcia było ustalenie, że skarżąca od kilku lat nie mieszka w lokalu stanowiącym własność jej matki. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ ustalił, że skarżąca wyprowadziła się z mieszkania matki do własnego lokalu położonego w Warszawie przy ulicy P. gdzie zamieszkuje wraz z małoletnim synem B. S. Uznając, że centrum spraw życiowych skarżących koncentruje się w mieszkaniu położonym przy ulicy P. organ przyjął spełnienie przesłanki, o której mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych niezbędnej do wydania decyzji, a mianowicie opuszczenia miejsca pobytu stałego bez dopełnienia obowiązku wymeldowania. W wyniku wniesionego przez skarżącą w imieniu własnym i małoletniego syna odwołania Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2015 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części w jakiej dotyczyła ona wymeldowania skarżącej A. S., zaś w części odnoszącej się do małoletniego B. S. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia wynika, że organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia organu niższej instancji co do opuszczenia przez skarżącą miejsca pobytu stałego w Warszawie przy ulicy J. Przyjął jednak, że z uwagi na zaistniałą w toku postępowania zmianę stanu prawnego spowodowaną wejściem w życie z dniem 1 marca 2015 r. ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2010 r., Nr 217, poz. 1427 ze zm.) podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 35 ustawy o ewidencji ludności zgodnie z którym organ gminy wydaje decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego (...) i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Organ odwoławczy nie zaakceptował natomiast rozstrzygnięcia organu I instancji w części w jakiej dotyczyło ono małoletniego B. S. Wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że małoletni nigdy nie zamieszkiwał w lokalu przy ulicy J., lecz od urodzenia wraz z matką mieszkał w lokalu przy ulicy P. Skoro tak, to jego zameldowanie w lokalu przy ulicy J. miało charakter fikcyjny, a okoliczność ta winna skutkować uchyleniem czynności materialno-technicznej zameldowania, a nie wymeldowaniem, którego warunkiem jest opuszczenie miejsca pobytu stałego, co w przypadku małoletniego nie miało miejsca. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. S. i to zarówno w imieniu własnym, jak i małoletniego syna B. S. W skardze zakwestionowała prawidłowość ustaleń organów obu instancji co do spełnienia w stosunku do niej przesłanki trwałego i dobrowolnego opuszczenia lokalu. Zarzuciła także, że odmienność rozstrzygnięć organu odwoławczego w stosunku do niej i jej małoletniego syna narusza art. 26 § 1 kodeksu cywilnego zgodnie z którym miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania jego rodziców, a ponadto narusza też art. 138 k.p.a.. W świetle drugiego z tych przepisów za niedopuszczalne uznała częściowe rozstrzygnięcie sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a częściowe w oparciu o dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. Wywodziła, że w orzecznictwie i doktrynie wyklucza się możliwość takiej konfiguracji rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a. jakie zastosował organ odwoławczy. Uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a.") Sąd I instancji, jak wynika z uzasadnienia, podzielił wyłącznie ten z zarzutów skargi, który odnosił się do naruszenia art. 138 k.p.a. Zwrócił uwagę, że jego § 2 upoważniający organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia może odnosić się wyłącznie do całości decyzji organu I instancji, a nie jej części. Przyjął, że utrzymując w mocy decyzję organu I instancji w stosunku do skarżącej, a uchylając ją i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia w stosunku do małoletniego skarżącego organ odwoławczy zastosował "niedozwoloną konfigurację" decyzji z art. 138 k.p.a. na którą nie zezwala jego § 2. Sąd nie podzielił natomiast pozostałych zarzutów skargi w szczególności tych, które odnosiły się do prawidłowości ustaleń związanych z opuszczeniem lokalu przy ul J. przez skarżącą i niezamieszkiwaniem w nim skarżącego tj. naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Uznał, że prawidłowość ustaleń organów nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Zalecił, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy stosownie do dokonanych ustaleń rozstrzygnął sprawę merytorycznie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. uchylił w całości decyzję organu I instancji i w stosunku do skarżącej orzekł o jej wymeldowaniu, a w stosunku do małoletniego skarżącego uchylił czynność materialno-techniczną zameldowania. Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wniósł Wojewoda Mazowiecki. W jej podstawie wskazał na naruszenie art. 153 P.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zobowiązanie organu do jednoczesnego orzeczenia o wymeldowaniu oraz uchyleniu czynności materialno-technicznej zameldowania w sytuacji, gdy przed organem I instancji prowadzone było postępowanie wyłącznie w przedmiocie wymeldowania, skutkiem czego nie istnieje możliwość wykonania zobowiązania Sądu I instancji w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. W oparciu o tak sformułowaną podstawę skargi kasacyjnej organ wniósł "o zmianę zaskarżonego orzeczenia w części poprzez zobowiązanie przez Sąd organu II instancji do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji". W uzasadnieniu organ akcentował, że w prowadzonym postępowaniu, którego przedmiotem jest wymeldowanie skarżących nie jest dopuszczalne uchylenie czynności materialno-technicznej zameldowania. Oba postępowania są bowiem odrębne i toczą się w oparciu o odmienne przesłanki. Wywodził, że realizacja zaleceń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku spowoduje naruszenie przepisów art. 1, art. 61 i art. 15 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna, gdyż jej podstawa oraz wniosek w istocie uniemożliwiły zweryfikowanie prawidłowości orzeczenia Sądu I instancji. Podkreślić należy, że w przeciwieństwie do wojewódzkiego sądu administracyjnego, który stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. orzeka w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Oznacza to związanie podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w przepisach art. 183 § 2 i art. 189 P.p.s.a. W sytuacji natomiast, gdy tak jak w niniejszej sprawie, nie występują podstawy brane pod uwagę z urzędu, to sprawa podlegała badaniu wyłącznie w kontekście przepisu powołanego w skardze kasacyjnej. Ten zaś ze swej istoty nie mógł być w rozpoznawanej sprawie naruszony. Artykuł 153 P.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten ustanawia zasadę związania organów i sądów oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym orzeczeniu, a zatem jego naruszenie jest możliwe jedynie w przypadku niepodporządkowania się ocenie prawnej lub niewykonania zaleceń, a nie wtedy gdy ocena ta jest błędna, a zalecenia niezgodne z przepisami. Naruszenie art. 153 P.p.s.a. może mieć zatem miejsce wyłącznie w wyniku ponownego rozpatrywania sprawy przez organ lub sąd w następstwie wcześniejszego prawomocnego i wiążącego orzeczenia sądu administracyjnego. Wobec tego, że w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji orzekał w warunkach braku związania wcześniejszym wyrokiem norma wyrażona w art. 153 P.p.s.a nie miała zastosowania, a w konsekwencji nie mogła zostać naruszona. Należy nadmienić, że prawidłowość wyrażonej przez wojewódzki sąd administracyjny oceny prawnej czy też zaleceń co do dalszego toku sprawy oczywiście może podlegać weryfikacji Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednak wyłącznie w ramach tych przepisów prawa, które ocena ta lub wskazania naruszają. I wprawdzie w rozpoznawanej sprawie w wywodach skargi kasacyjnej zwrócono uwagę na możliwość naruszenia przyszłym rozstrzygnięciem organu przepisów art. 1, art. 61 i art. 15 k.p.a., to jednak przepisów tych, nie tylko że nie wymieniono w podstawach skargi kasacyjnej, ale co więcej w żaden sposób nie wskazano jak naruszenia te mogły wpłynąć na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. i jak ten wynik w przypadku wadliwych zaleceń powinien być rozumiany. Kwestie te w żaden sposób nie zostały rozważone w skardze kasacyjnej. Z powyższego wynika, że rekonstrukcja innych poza przepisem art. 153 P.p.s.a. podstaw skargi kasacyjnej wywiedziona z jej uzasadnienia wymagałaby dodatkowo ich uzupełnienia i skonkretyzowania. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać i konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., Lex nr 1219250). Takie działanie bowiem mogłoby być obarczone ryzykiem wadliwego odczytania intencji strony. Badając w rozpatrywanej sprawie, czy skarga kasacyjna opiera się także na innych, oprócz art. 153 P.p.s.a. podstawach, na uwadze należało mieć ponadto jej wniosek i związanie nim Naczelnego Sądu Administracyjnego po myśli art. 183 § 1 P.p.s.a. Z treści skargi kasacyjnej wynika bowiem, że skarżący kasacyjnie organ w istocie nie zakwestionował samej prawidłowości zaskarżonego orzeczenia co do jego sentencji, gdyż wniósł o jego zmianę wyłącznie w zakresie zaleceń Sądu I instancji wyrażonych w uzasadnieniu - "poprzez zobowiązanie organu II instancji do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji". Tymczasem zalecenia te dotyczące załatwienia sprawy decyzją przewidzianą w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – uchylenia decyzji organu I instancji i wymeldowania skarżącej oraz uchylenia czynności techniczno-materialnej zameldowania w stosunku do małoletniego skarżącego są logiczną konsekwencją przedstawionej przez ten Sąd oceny prawnej co do niedozwolonej prawnie konfiguracji rozstrzygnięć określonych w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., jakie zastosował organ w zaskarżonej decyzji. Bez zakwestionowania zatem tej kluczowej dla wyniku sprawy przed Sądem I instancji kwestii prawnej, a tym samym i wyłączenia możliwości jej zbadania przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmiana zaleceń zawartych w zaskarżonym wyroku nie była możliwa. Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto stosownie do przepisu art. 204 pkt 2 P.p.s.a.