I OW 144/20

SENTENCJA Dnia 1 grudnia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Ł. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Prezydentem Miasta Ł. a Burmistrzem Gminy W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K.R. o skierowaniu do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Ł. jako organ właściwy w sprawie. v.s. UZASADNIENIE Pismem z 4 maja 2020 r. Dyrektor MOPS w Ł., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość między Prezydentem Miasta Ł. a Burmistrzem Gminy W. w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej K. R. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że ze zgromadzonej dokumentacji w sprawie wynika, że wnioskodawca przebywa w gminie L. Początkowo przebywał w Wojewódzkim Szpitalu dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w L. na oddziale o wzmocnionym stopniu zabezpieczenia na mocy postanowienia Sądu o zastosowaniu środka zabezpieczającego. Obecnie, jak wynika z dokumentacji oraz pisma MOPS w W. przebywa w Zakładzie Opiekuńczo – Leczniczym, który mieści się na terenie w/w Szpitala. Zdaniem organu w sprawie decyzja powinna być wydana przez organ gminy właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby zainteresowanej w dniu jej kierowania. W niniejszej sprawie należy przyjąć, że centrum życiowe wnioskodawcy znajduje się na terenie Gminy L. Tutaj koncentrują się jego czynności życiowe i to bez względu na adres zameldowania. Obecnie pobyt wnioskodawcy z Zakładzie Opiekuńczo – Leczniczym nie jest już pobytem przymusowym. Z załączonej dokumentacji wynika, że wnioskodawca został wpisany na listę osób oczekujących na umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej w R., do którego chciałby zostać skierowany zgodnie z wnioskiem. Z akt sprawy wynika również, że wnioskodawca nie posiada w Ł. żadnej bliskiej rodziny, ani nikogo bliskiego z kim byłby związany emocjonalnie. Należy zatem przyjąć, że doszło do utraty więzi wnioskodawcy między Miastem Ł. (gminą ostatniego zameldowania na pobyt stały) a wnioskodawcą oraz że od kilku miesięcy jego życie koncentruje się na terenie Gminy L. , gdzie znajduje się obecnie jego centrum życiowe. Wnioskodawca pozostaje członkiem wspólnoty samorządowej funkcjonującej na terenie Gminy L. i to organy tej Gminy są obowiązane rozpatrzeć jego wniosek. Jednocześnie wnioskodawca podniósł, że zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony sytuacją osobistą K. R. i zasadne jest zastosowanie przepisu art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. W odpowiedzi na wniosek Kierownik MOPS w W., działający z upoważnienia Burmistrza W., wskazał, że pobyt wnioskodawcy na obszarze Gminy W. wynika z postanowienia sądu o zastosowaniu środka zabezpieczającego. Pobyt ten ma charakter przymusowy. Bez znaczenia pozostaje przy tym, że aktualnie wnioskodawca przebywa w Psychiatrycznym Zakładzie Opiekuńczo- Leczniczym na terenie Szpitala, ponieważ pobyt ten ma charakter przymusowy i leczniczy. W związku z tym nie można przyjąć, aby pobyt ten związany był z zamiarem pobytu stałego. Ponadto, zdaniem organu, umieszczenie w zakładzie leczniczym oraz zastosowanie środków zabezpieczających nie jest jednoznaczne ze zmianą miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c. Zdaniem organu, nawet dobrowolny pobyt wnioskodawcy w szpitalu położonym na terenie określonej miejscowości nie stanowi przesłanki uznania tej miejscowości za miejsce pobytu stałego. Wnioskodawca jest osobą nieposiadającą aktualnie miejsca zameldowania, jest osobą bezdomną. W tej sytuacji właściwość organu powinna być ustalona na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Kierownik MOPS wskazał również, że Prezydent Miasta Ł. błędnie wywodzi istnienie na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego miejsca zamieszkania przez ograniczenie zakresu definicji legalnej wynikającej z art. 25 k.c. wyłącznie do aspektu zewnętrznego, czyli faktu przebywania w określonym miejscu. To nie przynależność do określonej wspólnoty samorządowej stanowi przesłankę przyjęcia określonego miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c., ale odwrotnie, to stwierdzenie występowania aspektu zewnętrznego i wewnętrznego łącznie pozwala przyjąć, że można mówić o miejscu zamieszkania, a tym samym przynależności do określonej wspólnoty samorządowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt. 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Zasadą jest, iż o właściwości miejscowej organów gminy w sprawach pomocy społecznej decyduje miejsce zamieszkania strony (art. 101 ust. 1 u.p.s.). Od tej zasady ustawa przewiduje wyjątki. Gdy stroną jest osoba bezdomna w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce jej zameldowania na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.). W przypadku osoby bezdomnej z oczywistych względów nie może być bowiem mowy o miejscu zamieszkania. Tym samym nie bada się jej zamiaru co do stałego pobytu, ale ustala się jej status, a gminą właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2007 r., I OW 109/06, publ. LEX nr 344927, i z 4 lipca 2008 r., I OW 30/08, publ. LEX nr 494312). Z kolei we wszystkich przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, o właściwości organu gminy rozstrzyga miejsce pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 103 ust. 3 u.p.s.). Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" i w tej kwestii należy odwołać się do przepisów Kodeksu cywilnego. Art. 25 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025) przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej nakazuje rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której ogniskują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie koncentracji aktywności życiowej w określonej miejscowości. W konsekwencji tego należy zauważyć, iż może dojść do rozpadu jedności miejsca zameldowania i miejsca zamieszkania. Osoba zameldowana w jednym miejscu może zamieszkiwać w innym miejscu, w którym prowadzi ona całość swoich istotnych spraw życiowych, nie dokonując obowiązku meldunkowego, tj. wymeldowania się z poprzedniego miejsca pobytu stałego i zameldowania w nowym miejscu pobytu stałego. Z kolei w art. 101 ust. 2 u.p.s. ustawodawca określił właściwość miejscową organu w odniesieniu do osób bezdomnych. Definicja legalna osoby bezdomnej uregulowana została w art. 6 pkt 8 u.p.s., zgodnie z którym bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powołany przepis przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie (łącznie). W okolicznościach niniejszej sprawy w kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego wnioskodawca podał jako miejsce zamieszkania ul. [.] w Ł., natomiast jako adres czasowego pobytu Wojewódzki Szpital dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w L., ul. [..]. Z akt sprawy wynika, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. wnioskodawca od dnia 10 sierpnia 2017 r. do 30 kwietnia 2018 r. został przymusowa umieszczony na oddziale o wzmocnionym stopniu zabezpieczenia Wojewódzkiego Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w L. Z akt wynika także, że wnioskodawca ze względu na alkoholizm rodziców od 7 roku życia przebywał w Domu Dziecka, a następnie aż do 18 roku życia w ośrodku szkoleniowo - wychowawczym. Po ukończeniu 18 roku życia otrzymał mieszkanie socjalne w Ł. i tam też faktycznie zamieszkiwał. W chwili obecnej wnioskodawca nie posiada mieszkania socjalnego, gdyż nie opłacał czynszu od czasu umieszczenia go w szpitalu psychiatrycznym. Od 2014 r. wnioskodawca był leczony psychiatrycznie w szpitalu w Ł., a następnie od 2017 r. w L. Przebywał również w Zakładzie Karnym w Ł. ok. 8 miesięcy w 2017 r. Nie posiada aktualnie żadnej nieruchomości, nie ma możliwości zatrudnienia. Jest osobą samotną, nie ma rodziny. Z tych przyczyn wnioskodawcę należało uznać za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Pomieszczeń placówki medycznej w L. nie można uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Pobyt w tego typu ośrodkach jest pozbawiony cechy trwałości i nie można przyjąć, że jest miejscem w którym koncentruje się działalność życiowa i cele przebywających tam osób. Pobyt wnioskodawcy w L. nie nosi tym samym charakter pobytu z zamiarem ustabilizowania swojej sytuacji życiowej i koncentracji swoich interesów życiowych w tej miejscowości. Obecność wnioskodawcy w zakładzie leczniczym wiąże się ze stanem zdrowia i nie wynika z jego dobrowolnego wyboru miejsca organizacji i załatwiania swoich spraw życiowych. Wnioskodawca nie posiada jednocześnie miejsca zamieszkania, gdyż nie jest aktualnie nigdzie zameldowany na pobyt stały. Mimo, że w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego podał adres zamieszkania w lokalu socjalnym przy ul. [..] w Ł., to pracownik socjalny ustalił, że w związku z umieszczeniem wnioskodawcy w 2014 r. w szpitalu psychiatrycznym w Ł., a następnie w szpitalu psychiatrycznym w L. w chwili obecnej wnioskodawca utracił prawo do mieszkania socjalnego. Skoro wnioskodawca jest obecnie osobą bezdomną, właściwość organu należało ustalić na podstawie art. 101 ust. 2 u.s.g. Organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest zatem Prezydent Miasta Ł. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.