II OW 110/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 21 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa D. z dnia [...] maja 2020 r. znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa D. a Starostą P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów postanawia: umorzyć postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 26 lutego 2020 r. G. Sp. z o.o. z siedzibą we W. wystąpiła do Marszałka Województwa [...] o zmianę decyzji Starosty P. z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów na części działki nr [...], obręb [...], P., znajdującej się przy ul. K. [...] w P. oraz zmiany decyzji Starosty P. z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku R12 tj. przetwarzanie prowadzące do utraty statusu odpadów, spełniające wymagania określone w art. 14 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 797 ze zm., dalej jako ustawa o odpadach), polegające na przeprowadzeniu oględzin, analizy grawimetrycznej, sprawdzeniu, sortowaniu, separacji, demontażu, mieszaniu, przepakowywaniu, cięciu, zagęszczaniu, granulacji, suszeniu, rozdrabnianiu. Marszałek Województwa [...] mając na uwadze treść art. 41 ust. 5 i 6 ustawy o odpadach uznał, że przepisy te nie będą miały zastosowania w niniejszej sprawie bowiem spółka prowadzi działalność w zakresie przetwarzania odpadów oraz zbierania odpadów w oparciu o dwie odrębne decyzje. Brak było zatem podstaw do uznania jego właściwości do rozstrzygnięcia w dwóch sprawach łącznie, gdyż mamy do czynienia z odrębnymi postępowaniami dotyczącymi zmian różnych decyzji administracyjnych. Marszałek mając na uwadze, że w sprawie złożono jeden wniosek dotyczący zmiany dwóch odrębnych decyzji oraz, że nie jest możliwe rozdzielenie akt sprawy, zawiadomieniem z dnia 7 kwietnia 2020 r. na podstawie art. 66 § 1 K.p.a. poinformował Stronę o konieczności złożenia odrębnych podań do właściwego w tych sprawach organu tj. Starosty P. w terminie 14 dni od doręczenia zawiadomienia. W dniu 16 kwietnia 2020 r. zainteresowana Spółka zwróciła się do Starosty P. o zmianę decyzji Starosty P. z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku R12. Starosta P. pismem z dnia 4 maja 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. przekazał powyższy wniosek Marszałkowi Województwa [...] jako organowi właściwemu do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Starosta uznał, że o właściwości marszałka województwa przesądza treść art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach oraz fakt, że miejscem zbierania odpadów jest część działki nr [...], obręb [...], P. znajdującej się przy ul. K. [...] w P., będąca obecnie w kompetencji Marszałka Województwa [...], gdyż Spółka wskazała, że w ramach zbierania maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg. Marszałek Województwa [...] nie zgodził się z powyższą argumentacją i we wniosku z dnia [...] maja 2020 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) oraz art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a., o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą P. w przedmiocie zmiany decyzji Starosty P. z dnia [...] października 2017 r. znak: [...], udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku R12, poprzez wskazanie Starosty P. jako organu właściwego w sprawie. Marszałek Województwa [...] mając na uwadze treść art. 41 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy o odpadach, stwierdził, że przedmiotowe przetwarzanie odpadów nie jest przetwarzaniem odpadów w instalacji i nie zalicza się tym samym do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, więc nie będzie miał zastosowania art. 43 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach. Marszałek jest właściwy do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami wyłącznie w przypadku, o którym mowa w art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o odpadach. Przedsięwzięcie z wniosku nie dotyczy terenu wymienionego w tym przepisie. Ponadto przedsięwzięcie to nie stanowi również instalacji komunalnej, o której mowa w art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. c ustawy o odpadach. Przetwarzanie odpadów nie odbywa się też na terenie zamkniętym, o którym mowa w art. 41 ust. 4 ww. ustawy, bowiem działka, na której odbywa się przetwarzanie nie należy do tego rodzaju terenów. Marszałek podnosi, że przedsiębiorca wniósł o wydanie decyzji o zmianie odrębnej decyzji na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku R12. Jego wolą była zatem zmiana odrębnego zezwolenia tj. decyzji niezależnej od posiadanego zezwolenia na zbieranie odpadów. To od woli przedsiębiorcy zależy, czy prowadząc działalność w zakresie przetwarzania odpadów i w zakresie zbierania odpadów, starać się będzie o uzyskanie jednego, czy też dwóch odrębnych zezwoleń na ww. działalność. Taka konstatacja wynika wprost z art. 41 ust. 5 ustawy o odpadach. W sytuacji zaś wystąpienia przez przedsiębiorcę z wnioskiem o wydanie jednej decyzji łącznej w postaci zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów ustawodawca wskazał, jako organ właściwy do wydania takiej decyzji marszałka województwa, co wynika z treści art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach. Marszałek przywołał postanowienie NSA z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II OW 81/16, zgodnie z którym w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swego żądania, a tym samym i przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Organy powinny mieć więc przede wszystkim na uwadze stanowisko strony. To strona a nie organ administracji decyduje o treści żądania, natomiast do organu należy ocena, czy obowiązujące przepisy pozwalają na wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem strony. Marszałek Województwa [...] zauważa, że wbrew stanowisku Starosty P., określona w art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, właściwość organu dotyczy wyłącznie sytuacji wydawania decyzji łącznej, tj. jednego zezwolenia zawierającego rozstrzygnięcie w zakresie przetwarzania i zbierania odpadów. Nie dotyczy natomiast przypadków wydawania osobnych zezwoleń na zbieranie odpadów i zezwoleń na przetwarzanie odpadów - wówczas bowiem właściwość organów dla wydania danego rodzaju zezwolenia określa się odrębnie, zgodnie z art. 41 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach. Konstatacja, iż zawarta w art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach regulacja określająca właściwość marszałka województwa dotyczy wyłącznie spraw o wydanie decyzji łącznej wynika z wykładni gramatycznej, i celowościowej art. 41, w szczególności z jego ust. 1, 5 i 8. Wskazać bowiem należy, że ustawodawca odnosząc się do poszczególnych rodzajów zezwoleń konsekwentnie posługuje się określoną nomenklaturą. I tak w przypadku decyzji dotyczącej zbierania odpadów posługuje się posługuje się pojęciem zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku decyzji dotyczącej przetwarzania odpadów- pojęciem zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zaś gdy regulacja dotyczy decyzji łącznej - prawodawca posługuje się pojęciem zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Określona w art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach właściwość organu dotyczy wyłącznie przypadku wydawania decyzji łącznej, gdyż mowa w nim o wydawaniu zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Dalej wskazano, że w przypadku wydawania odrębnych zezwoleń na zbieranie i zezwoleń na przetwarzanie odpadów art. 41 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach wyczerpująco normuje właściwość organów zobligowanych do wydania przedmiotowych decyzji. Wspomniana regulacja nie rozwiązałaby problemów z właściwością organów (miejscową i rzeczową) w sytuacji, gdy przedsiębiorca wystąpiłby o wydanie decyzji łącznej, tj. zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, w sytuacji, gdy dla każdej z tych działalności w myśl samego art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach właściwy byłby inny organ. Dostrzegając ww. niebezpieczeństwo ustawodawca wprowadził przepis art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, normujący kwestię właściwości organu przy wydawaniu decyzji łącznej. Taki zamiar potwierdza treść uzasadnienia do projektu ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r. Mając powyższe na uwadze Marszałek Województwa [...] uznał za zasadne twierdzenie, że organem właściwym do wydania zmiany decyzji w zakresie przetwarzania odpadów (odrębnego zezwolenia na przetwarzanie odpadów) będzie w niniejszym przypadku Starosta P.. W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta P., po zapoznaniu się z treścią ww. wniosku oraz orzecznictwem (postanowieniami NSA z 25 lutego 2020 r., sygn. akt. II OW 141/19, z 25 lutego 2020 r., sygn. akt II OW 151/19 oraz z 10 marca 2020 r., sygn. akt II OW 158/19) uznał swoją właściwość do rozpoznania przedmiotowej sprawy administracyjnej. W związku z powyższym wniósł o umorzenie postępowania dotyczącego rozstrzygnięcia powyższego sporu o właściwość. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje wskazane powyżej spory w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy uznają się jednocześnie za właściwe (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny) i pod warunkiem, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, w której jeden z pozostających w sporze organów jest właściwy. Natomiast zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn niż wymienione w pkt 1 i 2 powołanego przepisu stało się bezprzedmiotowe. Użycie przez ustawodawcę sformułowania "stało się bezprzedmiotowe" oznacza, że chodzi o przyczynę, która zaistniała dopiero w toku postępowania sądowego po wniesieniu pisma wszczynającego sprawę. Innymi słowy, postępowanie przed sądem staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego trakcie wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna. Przepis ten, na mocy art. 64 § 3 P.p.s.a., ma odpowiednie zastosowanie do postępowania wszczętego wnioskiem (por. postanowienia NSA z dnia: 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OW 168/10; 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OW 132/13; 24 maja 2018 r., sygn. akt II GW 9/18; 27 czerwca 2018 r., sygn. akt II GW 14/18; 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II GW 30/18). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaistniały pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Starostą P. spór kompetencyjny w przedmiocie właściwości do rozpatrzenia wniosku G. Sp. z o.o. z siedzibą we W. z 16 kwietnia 2020 r. o wydanie decyzji zmieniającej decyzję Starosty P. z dnia [...] Października 2017 r. znak: [...] udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku R12, przestał być aktualny. W piśmie będącym odpowiedzią na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość z dnia 20 lipca 2020 r. Starosta P. uznał się bowiem za organ właściwy do rozpoznania sprawy i wniósł o umorzenie toczącego się przed NSA postępowania w niniejszej sprawie. Skoro negatywny spór kompetencyjny między wskazanymi organami przestał istnieć, to tym samym postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na mocy art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (por. postanowienia NSA z dnia: 17 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OW 1/08; 17 maja 2017 r., sygn. akt II GW 8/17; 24 maja 2018 r., sygn. akt II GW 9/18). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 i § 2 w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.