II SA/Wa 518/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi H. C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję UZASADNIENIE Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288 ze zm.), zwanej dalej również ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), odmówił wyłączenia stosowania wobec H. C. art. 15c, art. 22a i art. 24a powołanej wyżej ustawy. Organ podał, że w uzasadnieniu wniosku H. C. opisał przebieg swojej służby. Wnioskodawca stwierdził, że zaliczenie okresu jego służby, w którym był słuchaczem Wyższej Szkoły Oficerskiej w [...], został niewłaściwie zaliczony do okresu pełnienia przez niego służby na rzecz totalitarnego państwa. Nadmienił, że po roku 1990 był zatrudniony w Wydziale [...], gdzie rzetelnie oraz z narażeniem swojego życia i zdrowia wykonywał obowiązki służbowe. Organ przytoczył treść art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Wskazał, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w dniu [...] października 1998 r., posiada prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Minister podał, że zgodnie z pismem z dnia [...] lutego 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, stanowiącym Informację o przebiegu służby, wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), od dnia 1 października 1983 r. do dnia 31 lipca 1990 r., tj. 6 lat i 10 miesięcy. Całkowity okres służby ww. wynosi 20 lat, 3 miesiące i 17 dni. Do wysługi emerytalnej został zaliczony również okres pełnienia służby w ramach zasadniczej służby wojskowej, który trwał 2 miesiące i 17 dni. Minister stwierdził, że w sytuacji, w której wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 6 lat i 10 miesięcy, co stanowi około 33% ogółu jego służby, nie może być mowy o krótkotrwałości, ani w ujęciu bezwzględnym, ani proporcjonalnym, tym samym pierwsza powołana przesłanka nie została spełniona. Minister wskazał, że w zaistniałej sytuacji nie sposób stwierdzić, by był władny zastosować uprawnienie wynikające z art. 8a ustawy z uwagi na to, iż znaczna część służby wnioskodawcy pełniona była na rzecz totalitarnego państwa. Organ podał, że pierwsza powołana w ww. przepisie przesłanka mówi o krótkotrwałej służbie przed dniem 31 lipca 1990 r. Odnosi się ona zatem zarówno do długości okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunku długości tej służby do ogółu okresu służby - winien on wykazywać przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można by uznać za "krótkotrwałą". Organ stwierdził, iż w związku z tym, że obie przesłanki muszą być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione, niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej, zasadnym jest odmówienie zastosowania wobec strony art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Odnosząc się do przedstawionych we wniosku strony argumentów dotyczących negowania pełnienia przez wnioskodawcę służby na rzecz totalitarnego państwa w okresie odbywania studiów w Wyższej Szkole Oficerskiej w [...], organ wskazał, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) przewiduje tryb ustalania faktu pełnienia przez daną osobę służby na rzecz totalitarnego państwa, przypisując te kompetencje wyłącznie Instytutowi Pamięci Narodowej. Organ wskazał, że nie jest właściwy do rozstrzygania wątpliwości w tym zakresie. Podniósł, że jeżeli strona nie zgadza się z informacją o przebiegu służby wydaną przez Instytut Pamięci Narodowej na podstawie wyżej powołanych przepisów z uwagi na fakt błędnych jej zdaniem zapisów dotyczących przebiegów służby, jak i dat jej pełnienia na różnych stanowiskach, to powinna tę kwestię podnieść nie w ramach postępowania prowadzonego przed—Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 81, ale poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji. W myśl art. 13a ust. 6 ustawy zaopatrzeniowej do informacji, o której mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ wskazał też m.in., że od decyzji o ponownym ustaleniu wysokości świadczenia, wydanej przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, służy prawo do wniesienia odwołania do Sądu Okręgowego w [...] Wydział Ubezpieczeń Społecznych, zatem wszelkie zastrzeżenia odnośnie tej decyzji, z uwagi na fakt jej niezgodności z obowiązującymi przepisami lub stanem faktycznym, zainteresowany mógł zgłosić w ww. postępowaniu odwoławczym (por. wyrok SA w W. z dnia [...] listopada 2013 r. sygn. akt [...]). Prowadzone na podstawie art. 8a ustawy postępowanie administracyjne to tryb postępowania odrębny i mający odmienną podstawę prawną, bowiem nie dotyczy on ustalenia osobie zainteresowanej prawa do określonego świadczenia, a jedynie wyłączenia stosowania przepisów decydujących o jego obniżeniu w danych okolicznościach. Minister stwierdził, że jest związany treścią informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi H. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący nie zgadzając się z zaskarżoną decyzją zakwestionował zaliczenie okresu 2 lat i 10 miesięcy, gdy był był słuchaczem Wyższej Szkoły Oficerskiej w [...], do okresu służby na rzecz państwa totalitarnego. Wskazał, że Wyższa Szkoła Oficerska w [...] nie była Jednostką Służby Bezpieczeństwa ("organem bezpieczeństwa państwa"), nie została bowiem z mocy prawa rozwiązana z chwilą utworzenia Urzędu Ochrony Państwa. Została zniesiona 10 czerwca 1989 roku i to na podstawie art. 3 ustawy z dnia 31 marca 1965 roku o wyższym szkolnictwie wojskowym. Natomiast ustawą z dnia 6 kwietnia 1990 roku Urząd Ochrony Państwa utworzony został 10 sierpnia 1990 roku. Skarżący podał, że w dniu [...].01.2012 r. przed Sądem Apelacyjnym w W., była rozpatrywana jedna z wielu spraw emerytalnych (sygn. akt [...], dotycząca m.in. Wyższej Szkoły Oficerskiej w [...], który uznał, że szkoła ta nie była organem bezpieczeństwa państwa w rozumieniu ustawy lustracyjnej. Podał, że Sąd ten orzekł, że okres studiów w tej szkole powinien być liczony po 2,6 %podstawy wymiaru emerytury za każdy rok. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w wielu innych, podobnych orzecznictwach sądowych w ostatnich latach, wskazujących, że Wyższa Szkoła Oficerska w [...] nie była organem bezpieczeństwa państwa i nie została z mocy prawa rozwiązana z chwilą zorganizowania Urzędu Ochrony Państwa, albowiem wcześniej została zniesiona. Skarżący wskazał, że w tym okresie był słuchaczem a nie czynnym funkcjonariuszem organów bezpieczeństwa państwa, zatem służbę na rzecz totalitarnego państwa pełnił przez okres 3 lat, 1 miesiąca i 11 dni. Skarżący przedstawił informacje dotyczące przebiegu służby od 1 sierpnia 1990 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, jak należy rozumieć pojęcie krótkotrwałej służby, co oznacza rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków i jak rozumieć szczególnie uzasadniony przypadek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (pkt 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (pkt 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie z art. 8a ust. 2 tej ustawy, do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Zgodnie z art. 11 powołanej ustawy, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Decyzja wydawana przez organ na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) ma charakter decyzji uznaniowej. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Rozstrzygający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną (v. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1488/08 orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (v. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 2006/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie niniejszej organ nie dokonał pełnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), czym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, decyzja jako dowolna, nie mogła się ostać w obrocie prawnym. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wymogów prawa nie spełnia. Organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, jak rozumie pojęcia użyte przez ustawodawcę w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), tj. nie dokonał wykładni pojęcia krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia oraz oceny w tym zakresie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wskazał też, kiedy jego zdaniem zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, nie wyjaśnił jak rozumie to pojęcie. Dokonanie powyższego w odpowiedzi na skargę nie sanuje podstawowych braków uzasadnienia decyzji. Zgodnie z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, znajdujący zastosowanie w tej sprawie, zgodnie z którym art. 8a ust. 1 powołanej ustawy w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (v. wyrok NSA z dnia z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu powołanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Podkreślenia wymaga, że przyjęcie przez organ, że w sprawie tej nie występuje element krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej (v. wyrok NSA dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1464/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestia ta musi bowiem zostać oceniona w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego w zaskarżonej decyzji brak. Nadto, strona w postępowaniu administracyjnym kwestionowała zaliczenie okresu 2 lat i 10 miesięcy, gdy była słuchaczem Wyższej Szkoły Oficerskiej w [...] do okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, o którym mowa w art. 13 b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Wnioskodawca podnosił, że Wyższa Szkoła Oficerska w [...] nie była jednostką służby bezpieczeństwa. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał jedynie, że jest związany informacją o przebiegu służby sporządzoną przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Podnieść należy w związku z tym, że brzmienie art. 13a powołanej ustawy, który stanowi o sporządzeniu informacji na wniosek organu emerytalnego, nie wyklucza dokonania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oceny informacji o przebiegu służby jako dowodu w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 8a tej ustawy. Na gruncie tej sprawy wskazania wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym "(...) brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu." (v. wyrok NSA z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Ustaleń takich w aspekcie szczególnie uzasadnionego przypadku organ w tej sprawie nie dokonał. Biorąc pod uwagę, że uchybienia przepisom art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, zaszła podstawa do uwzględnienia skargi. Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki. Oceny tej organ powinien dokonać również w kontekście czasu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990 r., w szczególności biorąc pod uwagę charakter pełnionej w tym okresie służby. Wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego w zestawieniu z czasem jej pełnienia przed 30 lipca 1990 r. powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy przypadek skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Organ uzasadni decyzję w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a., tj. m.in. wskaże fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji – stanowiące wyraz zindywidualizowanej oceny przypadku wnioskodawcy – nie powinno pozostawiać wątpliwości dlaczego organ rozstrzygnął sprawę strony w taki a nie inny sposób. Zależnie od dokonanej ponownie, wyczerpującej oceny, organ podejmie stosowną decyzję. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0V1D-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), orzekł jak w wyroku.