II SA/Sz 151/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2020 r. sprawy ze skargi A. O. i K. O. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), dalej jako "u.p.b.", po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nakazał K. O. i A. O. rozbiórkę gołębnika na działce nr [...] obręb K. – wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Od decyzji organu I instancji odwołali się K. O. oraz A. O. podnosząc, że jako członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości nr [...] w K. nie wyrażali zgody na inicjowanie postępowania oraz składanie w tym postępowaniu pism przez ww. Wspólnotę. Wskazali, że zgoda na lokalizację gołębnika z dnia [...].03.1997 r. obejmuje zgodę wszystkich ówczesnych właścicieli nieruchomości. Ich zdaniem przedmiotowego gołębnika nie można uznać za obiekt trwale związany z gruntem, bowiem obiekt trwale związany z gruntem musi posiadać prefabrykowany lub murowany fundament albo odpowiednio przygotowane podłoże wymagające wykonania robót ziemnych. Nie można zatem zgodzić się z zakwalifikowaniem przedmiotowego gołębnika jako budynku gospodarczego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", oraz art. 83 ust. 2 u.p.b., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. otrzymał w dniu [...] listopada 2017 r. pismo zarządcy nieruchomości usytuowanej w K, w którym zarządca poinformował o posadowieniu na terenie nieruchomości nr [...] w K. gołębnika przez A. i K. O., bez zgody współwłaścicieli nieruchomości. W dniu [...] grudnia 2017 r. PINB w K. przeprowadził oględziny ww. nieruchomości i ustalił, że działka nr [...] w miejscowości K., gm. S., zabudowana jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, w którym mieści się 5 lokali mieszkalnych oraz zabudowaniami gospodarczymi. W północnej części działki nr [...] zlokalizowany jest obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej oraz o przegrodach zewnętrznych zbitych z desek; dach dwuspadowy o zróżnicowanych kątach nachylenia pokryty w [...] eternitem, w [...] blachą falistą; nie połączony trwale z gruntem - posadowiony na bloczkach betonowych o wymiarach w rzucie poziomym 11,51 x 1,95 m, wysokość 4,25 m - 2,10 m; nie posiada instalacji wewnętrznych. Obiekt stanowi własność A. i K. O.. Obecny na miejscu oględzin K. O. podał do protokołu oględzin, iż ww. obiekt, w części o długości 7,66 m wykonany został w 1997 roku, zaś w 2007 roku został rozbudowany o 3,85 m. Obiekt użytkowany jest jako gołębnik. Zarówno z protokołu oględzin, jak i z twierdzeń skarżących wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany jest obiektem postawionym na bloczkach betonowych, usytuowanych punktowo. Ponadto protokół oględzin wskazuje, że mamy do czynienia z obiektem składającym się z 3 segmentów o szerokości: 3,85 m, 4,56 m i 3,10 m, o różnej wysokości (najniższy - 2,10 m, najwyższy - 4,25 m), przy czym segment najwyższy składa się z 2 odrębnych pionowych części, o wysokości około 2,0 m każda, co widoczne jest na zdjęciach dołączonych do protokołu z oględzin. Z uwagi na rozmiary oraz pełnioną funkcję, spornego gołębnika nie można zaliczyć do obiektów małej architektury, o jakich mowa w art. 3 pkt 4 u.p.b. Ponadto analiza definicji budynku wiedzie do wniosku, że przedmiotowy gołębnik nie stanowi także budynku. W ocenie organu odwoławczego, połączenie spornego gołębnika z gruntem można uznać za trwałe, nie stwierdzono bowiem, aby od daty wzniesienia obiektu został on przesunięty czy też uszkodzony na skutek działania czynników atmosferycznych. Nadto rozmiary, a w związku z tym masa spornego gołębnika, wskazują także, iż obiekt ten nie jest przeznaczony do szybkiego montażu oraz demontażu w całości i przenoszenia w inne miejsce, co jest charakterystyczną cechą obiektów nie połączonych trwale z gruntem. Trwałe związanie obiektu z gruntem nie jest jednak tożsame z istnieniem fundamentów, bowiem w ww. definicji budynku pojęcia "trwałego połączenia z gruntem" oraz "fundamentów" są rozłączne. Organ odwoławczy wyjaśnił następnie, że w obowiązujących przepisach brak jest definicji fundamentu i określenia parametrów, jakim powinien odpowiadać. Nie mniej fundament jest elementem konstrukcyjnym, którego zadaniem jest przenoszenie obciążeń z obiektu budowlanego na grunt w ten sposób, aby zapewnić minimalne irównomierne osiadanie obiektu budowlanego. Powyższe zapewnia się, m. in. poprzez posadowienie na warstwie gruntu o odpowiedniej nośności oraz w sposób eliminujący wpływ przemarzania gruntu na obiekt budowlany. Według organu II instancji bloczki betonowe ustawione w kilku punktach celem podparcia spornego gołębnika, w ocenie tut. organu nie spełniają roli, o której mowa powyżej, zatem nie stanowią fundamentu. Wynika stąd, że sporny gołębnik nie posiada cechy koniecznej do uznania go za budynek. Brak fundamentów, a ponadto charakter wzniesionej konstrukcji, składającej się z 4 pomieszczeń, nadających się ze względu na posiadane wymiary wyłącznie do przebywania zwierząt oraz niska trwałość techniczna materiałów użytych do jego realizacji (obicie z desek), potwierdza, że przedmiotowy obiekt stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.p.b. Organ powiatowy zasadnie zatem uznał, że sporna budowla wymagała pozwolenia na budowę oraz prawidłowo zastosował w procedurze legalizacyjnej art. 48 u.p.b., tj. prawidłowo nałożył na inwestorów obowiązki, o których mowa w postanowieniu nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., a po bezskutecznym upływie terminu zakreślonego ww. postanowieniem do przedłożenia nakazanych dokumentów, zasadnie wydał nakaz rozbiórki spornego gołębnika. A. O. i K. O. złożyli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając zaskarżonej decyzji: I. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji mający wpływ na jej treść polegający na wadliwym przyjęciu, że usytuowane punktowo bloczki betonowe, na których posadowiony jest gołębnik wybudowany na działce nr [...], obręb K., dla której Sąd Rejonowy w K. VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] nie stanowią fundamentu, podczas gdy prawidłowa ocena okoliczności faktycznych sprawy prowadzi do wniosku przeciwnego, albowiem punktowe bloczki betonowe stanowią element konstrukcji budowlanej w jej najniższej części i mają za zadanie przekazanie ciężaru budowli na grunt, tj. stanowią fundament pozwalający uznać wybudowany przez skarżących gołębnik za wolno stojący parterowy budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy do 35 m2, na wybudowanie którego nie jest wymagane pozwolenie na budowę; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że wybudowany przez skarżących gołębnik - jako obiekt budowlany nieposiadający fundamentu - nie jest wolno stojącym parterowym budynkiem gospodarczym o powierzchni zabudowy do 35 m2, lecz budowlą i jego budowę można było rozpocząć jedynie na podstawie pozwolenia na budowę, podczas gdy gołębnik - jako obiekt budowlany trwale związany z gruntem, wydzielony w przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty i dach jest wolno stojącym parterowym budynkiem gospodarczym o powierzchni zabudowy do 35 m 2, do budowy którego nie jest wymagane pozwolenie na budowę; III. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1, 2, 3 u.p.b. poprzez jego błędne zastosowanie i nakazanie, w drodze decyzji, rozbiórki obiektu budowlanego po bezskutecznym upływie terminu do złożenia dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 u.p.b., podczas gdy wybudowany przez skarżących obiekt budowlany - jako wolno stojący parterowy budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy do 35 m2 nie był obiektem budowlanym wybudowanym bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, ani obiektem budowlanym wybudowanym bez wymaganego zgłoszenia wskazanym w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a u.p.b., w konsekwencji czego bezpodstawne było nakazanie przez organ jego rozbiórki po bezskutecznym upływie terminu do złożenia dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 u.p.b.; IV. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji mający wpływ na jej treść polegający na wadliwym przyjęciu, że wybudowany przez skarżących gołębnik jest budowlą podczas gdy prawidłowa ocena okoliczności faktycznych sprawy prowadzi do wniosku, że w/w obiekt budowlany - jako trwale związany z gruntem, wydzielony w przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundament i dach - jest budynkiem, co wyklucza możliwość uznania go za budowlę. W oparciu o powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie oraz utrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił nadto, że biorąc pod uwagę zawartą w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), definicję budynku gospodarczego, jak również art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 122 ze zm.), stwierdzić należy, że nawet gdyby przyjąć, iż sporny gołębnik jest budynkiem, to nie spełnia definicji budynku gospodarczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności z prawem wykazała, że akt ten nie narusza ani przepisów wskazywanych w skardze, ani innych przepisów, co w konsekwencji prowadzić musiało do oddalenia skargi. Przedmiotem skargi jest decyzja nakazująca skarżącym rozbiórkę obiektu budowlanego (gołębnika), zlokalizowanego na działce nr [...], obręb K.. W badanej sprawie, organ nadzoru budowlanego, po przeprowadzeniu kontroli legalności istniejącej na działce, stanowiącej współwłasność skarżących zabudowy, stwierdził, że ww. obiekt stanowi samowolę budowlaną. Konsekwencją tych ustaleń było wszczęcie postępowania, a następnie nałożenie - postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z art. 28 ust. 1 przywołanej ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Pozwolenia na budowę nie wymagają obiekty, o których mowa w art. 29 u.p.b., a art. 30 tej ustawy wymienia obiekty, których wybudowanie wymaga zgłoszenia. Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło obiektu budowalnego (gołębnika), wybudowanego bez pozwolenia na budowę. W ocenie sądu organ dokonał właściwej kwalifikacji tego obiektu uznając, że skoro obiekt ten nie posiada fundamentów, to nie może być uznany za budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.p.b., a tym samym budynek gospodarczy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Oznacza to, że nie należy on do obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i na jego wybudowanie wymagane było uprzednie uzyskanie takiego pozwolenia. Skoro tak, to obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było wdrożenie procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 48 i 49 u.p.b., co też organ I instancji uczynił nakładając, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b., na skarżących obowiązek przedłożenia zaświadczenia właściwego organu o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku planu miejscowego), oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego. Skarżący nie wywiązali się z nałożonych obowiązków, zatem zastosowanie znalazł art. 48 ust. 4 u.p.b., który stanowi, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Sąd nie podzielił argumentacji skarżących zmierzającej do wykazania, że sporny obiekt nie wymagał pozwolenia na budowę, gdyż jest wolnostojącym parterowym budynkiem gospodarczym o powierzchni zabudowy do 35 m2 i z mocy art. 29 ust. 1 pkt 14 u.p.b. zwolniony jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jak stanowi art. 3 ust. 2 u.p.b., ilekroć w ustawie jest mowa o budynku - należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Trafnie uznały organy, że sporny obiekt budowalny nie spełnia wszystkich wymogów opisanych w ww. definicji. Sąd podziela stanowisko organów, że wybudowany przez skarżących gołębnik nie posiada fundamentów, a zatem nie może być uznany za budynek. Wprawdzie ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji fundamentu, ustawa ta również nie odsyła do żadnego innego aktu ustawowego określającego definicję fundamentu. Dlatego też, w celu przesądzenia czy mamy w przedmiotowej sprawie do czynienia z fundamentem, należy określić podstawową cechę lub cechy charakteryzujące fundament, w oparciu o zakres semantyczny tego pojęcia, jaki ma ono w języku potocznym. Zgodnie z encyklopedyczną definicją przez pojęcie "fundamentów" należy rozumieć "osadzoną w gruncie dolną część budowli lub podstawę konstrukcji (np. maszyny)", rodzaje fundamentów mogą być różne np. "stopowe – pod słupy, ławowe – pod ściany, płytowe – pod całe obiekty, na gruntach o niedostatecznej nośności fundamenty opiera się na palach, studniach, kesonach." (Encyklopedia Popularna PWN, Warszawa 1982, s. 223). W świetle powyższej definicji fundamentem będzie "osadzona w ziemi dolna część budynku". Dolna płaszczyzna fundamentu musi znajdować się pod powierzchnią ziemi, zaś przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. Fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość (istotą budynku jest m.in. to, iż niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu) i przenosi ciężar budynku na grunt. Zdaniem Sądu, punktowo ułożone na ziemi betonowe bloczki nie spełniają takiej roli, dlatego nie są fundamentem. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł o oddaleniu skargi - na podstawie art. 151 p.p.s.a.