I SA/Bd 679/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Olesińska sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2020r. S. G. ("Skarżący", Strona") zwrócił się do ZUS z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2020r. organ odmówił prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń należnych za maj 2020r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że powodem odmowy zwolnienia było niezłożenie do [...] czerwca 2020 r. dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. Skarżący pismem z dnia [...] sierpnia 2020r. złożył do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2020r. wydana na podstawie art. 138 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") organ utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2020r. umarzającą postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020r. W uzasadnieniu wskazano na brak możliwości zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek w przypadku niezłożenia dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. do [...] czerwca 2020 r. Organ wyjaśnił, że uprawnienie do zwolnienia z obowiązku opłacania składek obwarowane jest obowiązkiem złożenia dokumentów rozliczeniowych za marzec, kwiecień i maj 2020 r w terminie określonym ustawą, czyli do dnia [...] czerwca 2020 r., a Skarżący złożył dokumenty dopiero [...] lipca 2020 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych sprostował błąd pisarki zawarty w sentencji decyzji z dnia 30 września w ten sposób, że zamiast "utrzymuje w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2020r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres maj 2020r." wpisano: "utrzymuje w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2020r. nr [...] odmawiającą Panu prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres maj 2020r.". W skardze do Sądu Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Podniósł, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyjaśnił, że deklaracja rozliczeniowa za maj 2020 r. została przesłana do ZUS po obowiązującym terminie ze względu na przeoczenie. Uważa, że ZUS powinien przywrócić mu termin na złożenie deklaracji za maj 2020 r. Przepisy dotyczące pomocy dla przedsiębiorców miały nieść realną szansę na taką pomoc. Nie może być dyskryminowany tylko dlatego, że nie złożył w terminie deklaracji. ZUS nie zawiadomił go o brakującej deklaracji w ustawowym terminie, a taki obowiązek wynika dla ZUS z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wobec przeoczenia terminu oraz wobec braku realizacji obowiązku ZUS o konieczności zawiadomienia o brakującej deklaracji, Skarżący wniósł o przywrócenie terminu na złożenie deklaracji za maj 2020 r. i zwolnienie ze składek na ubezpieczenie społeczne za ten miesiąc. Dodał, że okres od marca do lipca br. był dla wszystkich przedsiębiorców bardzo trudny. Urzędy miały nieść pomoc przedsiębiorcom. ZUS zaniechał tego obowiązku nie zawiadamiając go o brakującej deklaracji w terminie. Decyzją z dnia [...] września 2020 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2020 r., ale stwierdził, że decyzja ta nie dotyczyła odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres maj 2020 r., tylko umarzała postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres maj 2020 r. Składając wniosek o zwolnienie z opłacania składek na ubezpieczenie społeczne Skarżący chciał skorzystać z prawa do zwolnienia z opłacenia składek za cały możliwy okres - marzec, kwiecień, maj br. ZUS posiadał taką informację. Jeżeli brakowało deklaracji za maj to w ocenie Skarżącego ZUS powinien go o tym zawiadomić w terminie pozwalającym na złożenie deklaracji do [...] czerwca 2020 r. albo wskazać nowy termin po dokonaniu zawiadomienia. Podał, że nie został także, zgodnie z art. 48 ustawy systemowej, zawiadomiony przez Zakład o wymiarze składek z urzędu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia [...] listopada 2021r. Skarżący po zapoznaniu się z odpowiedzią na skargę organu, podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej jako: "ustawa o COVID"). Zgodne z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Przed wydaniem wyroku umożliwiono stronie wypowiedzenie się w sprawie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej jako: "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Dokonując sądowej kontroli według wskazanych kryteriów, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zaskarżonej decyzji a także decyzji organu pierwszej instancji przyczyną odmowy zwolnienia Skarżącego ze składek za maj 2020r. było niezłożenie przez niego deklaracji za ten miesiąc, do dnia 30 czerwca 2020 r. Przedmiotowy warunek zwolnienia, na który organ się powołał, wynika z art. 31 zq ust. 3 ustawy o COVID zgodnie z którym warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Rozpatrując kwestię złożenia deklaracji, jako warunku zwolnienia ze składek, z punktu widzenia obowiązujących w tym zakresie regulacji prawa procesowego tj. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie można pominąć przepisu art. 79a § 1 tej ustawy. Zgodnie bowiem z jego treścią, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W myśl natomiast art. 79 a § 2 k.p.a. w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. W niniejszym przypadku postępowanie, w którym została wydana zaskarżona decyzja, zostało niewątpliwie wszczęte na wniosek Skarżącego, który wystąpił o zwolnienie go z obowiązku opłacenia składek za: marzec, kwiecień i maj 2020 r. Tak więc w tym wypadku winna znaleźć zastosowanie instytucja z art. 79a k.p.a. Sąd zauważa, że w postępowaniu odwoławczym organ poinformował Stronę o możliwości wypowiedzenia się w sprawie ale nie poinformował o przesłankach warunkujących uzyskanie zwolnienia. Warunkiem wnioskowanego przez Skarżącego zwolnienia, zgodnie z brzmieniem przepisów ustawy o COVID, w szczególności art. 31zq ust. 3 tego aktu, było złożenie deklaracji rozliczeniowych za miesiące objęte wnioskiem. Skoro więc organ działał w przeświadczeniu, że tego warunku uzyskania zwolnienia Skarżący nie spełnił, w odniesieniu do maj 2020r., to zgodnie z art. 79a k.p.a. był zobligowany do poinformowania go o tym fakcie, w piśmie stanowiącym zawiadomienie o możliwości zaznajomienia się z zebranymi dowodami i materiałami sprawy. Stworzyłoby to bowiem stronie możliwość przedłożenia dodatkowych dowodów, zgodnie z art. 79a § 2 k.p.a. W niniejszym przypadku ZUS nie zastosował się do tego nakazu, co należy jednoznacznie zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnośnie rozpatrywanej kwestii zauważyć także należy, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek, między innymi za maj 2020r. Skarżący złożył [...] kwietnia 2020r. (wtedy wpłynął on do organu). Tak więc gdyby w normalnym toku podejmowanych czynności (w ustawowym terminie przewidzianym na załatwienie sprawy), organ wystosował do Skarżącego pismo informujące go o niespełnieniu warunków zwolnienia, w odniesieniu do maja 2020r., to miałby on możliwość przedłożenia brakującej deklaracji jeszcze przed dniem 30 czerwca 2020 r. Wobec powyższego stwierdzić wiec należy, że opisany wyżej sposób procedowania organu, stanowi wyraz nie tylko naruszenia art. 79a k.p.a., ale także wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady nakazującej prowadzenie postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Końcowo zwrócić należy także uwagę na jeszcze jeden aspekt niniejszych sprawy, a mianowicie ten związany z charakterem przesłanki zwolnienia, jaką stanowi złożenie deklaracji rozliczeniowych za miesiące objęte wnioskiem płatnika, do dnia 30 czerwca 2020r. Z literalnego brzmienia art. 31 zq ust. 3 ustawy o COVID wynika, iż zwolnienie nie może być udzielone, jeżeli podmiot występujący o nie, nie dopełnił tego rodzaju obowiązku. W tym jednak zakresie ZUS powinien wziąć pod uwagę także rezultaty innych rodzajów wykładni, w szczególności systemowej i funkcjonalnej, a w ramach tej ostatniej cele jakie przyświecały ustawodawcy, tworzącemu podstawy udzielania wsparcia przedsiębiorcom, między innymi w formie zwolnienia z obowiązku opłacenia składek, a także swoistego rodzaju proceduralne ułatwienia, odnoszące się do sposobu prowadzenia postępowań w tego rodzaju sprawach. Wyrazem tego rodzaju zamierzeń ustawodawcy jest przepis art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID, który stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, przedawnienia, których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. Zgodnie zaś z art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy o COVID w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Z treści przytoczonej wyżej regulacji wynika, że złożenie deklaracji rozliczeniowych za miesiące objęte wnioskiem, warunkujące przyznanie zwolnienia, należy traktować jako czynność kształtującą prawa i obowiązki strony. Zgodnie z art. 15 zzzzzn2 ust. 2 ustawy o COVID tego rodzaju termin jest terminem przywracalnym, tymczasem terminy prawa materialnego, nie wykazują tego rodzaju cechy. Co prawda omawiany przepis art. 15 zzzzzn2 nie obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji, gdyż został wprowadzony do ustawy z 2 marca 2020 r. z dniem 16 grudnia 2020 r. (dodany przez art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. Dz. U. z 2020, poz. 2255), to jednak stanowi w tym wypadku istotną wskazówkę interpretacyjną. W związku z tym za zasadny uznać należy pogląd, że złożenie deklaracji rozliczeniowych do 30 czerwca 2020 r., zgodnie z zamysłem ustawodawcy, nie ma w istocie charakteru czysto materialnoprawnego warunku przyznania zwolnienia, ale pełni przede wszystkim funkcję informacyjną dla organu, odnośnie wartości przyznawanej stronie ulgi. Tak więc rozpatrując kwestię samego zwolnienia, należy mieć to na względzie. Przytoczona wyżej argumentacja potwierdza tylko słuszność stanowiska o obowiązku informowania wnioskodawców przed wydaniem decyzji o niezłożeniu wymaganych dokumentów i skutkach z tym związanych. Końcowo Sąd wyjaśnia, iż uchylenie zaskarżonej decyzji musiało skutkować także uchyleniem postanowienia organu z dnia [...] grudnia 2020r. nr [...] które prostowało treść sentencji zaskarżonej decyzji. Zauważyć także należy, iż decyzja organu z [...] września 2020r. zawierała nie tylko błędną sentencję, ale także sentencja ta w prawidłowym brzmieniu (nadanym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020r.) pozostawała w sprzeczności z podstawa prawną powołaną przez organ. Zgodnie bowiem z art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Tymczasem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wobec czego podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowi art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz postanowienie z dnia [...] grudnia 2020r. nr [...]. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ zawiadomi Skarżącego o brakach jego wniosku, zgodnie z art. 79a k.p.a., umożliwiając mu ich uzupełnienie w przewidzianym w tym przepisie trybie. Rozstrzygając zaś sprawę, zgodnie z przepisami art. 31 zo ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. i art. 31 zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., uwzględni omówiony powyżej charakter warunku pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zwolnienie, jaki stanowi złożenie deklaracji w terminie do 30 czerwca 2020 r., z uwzględnieniem wniosków płynących z regulacji art. 15zzzzzn2 ustawy z 2 marca 2020 r.