III SAB/Gl 518/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 lutego 2023 r. sprawy ze skargi V. P. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie zatrudniania cudzoziemców 1. stwierdza bezczynność Wojewody Śląskiego, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązuje Wojewodę Śląskiego do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; 3. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 złotych (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. w pozostałej części skargę oddala. UZASADNIENIE Pismem z dnia 7 listopada 2022 r. skarżący V.P. złożył skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego w związku ze złożonym wnioskiem w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt i pracę; jako podstawę wskazał art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2. art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). W uzasadnieniu zarzucił rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym tj. art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej k.p.a.) i wniósł o: 1. Zobowiązanie Wojewody Śląskiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2. Przyznanie Skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 3. Wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 par. 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 par. 6 p.p.s.a.; 4. Zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Argumentując swoje stanowisko pełnomocnik strony wskazał, iż pomimo upływu ustawowego terminu organ pozostaje bezczynny w przedmiotowej sprawie od 22 lipca 2021r., bowiem nie rozpoznał wniosku złożonego 21 czerwca 2021r. Wyjaśnił pojęcie bezczynności, rażącego naruszenia prawa i uzasadnił żądanie zasądzenia wnioskowanej kwoty pieniężnej. W odpowiedzi na skargę organ poinformował, że żądanie Skarżącego jest nieuzasadnione. Podkreślił, że wniosek strony został zweryfikowany i skarżący był wzywany do uzupełnienia braków formalnych kolejno: 28 października i 7 grudnia 2021r., 2 marca i 26 lipca oraz 30 listopada 2022r. Zaakcentował fakt, że w okresie od 16 marca 2020 roku do 20 maja 2020 roku w związku z ogłoszeniem stanu epidemii w Urzędzie zawieszona została obsługa cudzoziemców, wszystkie ustalone wizyty zostały anulowane, a po wznowieniu obsługi do lutego 2022 r. nadal liczba wzywanych klientów musiała być ograniczana. Z uwagi na ustawowy wymóg osobistego stawiennictwa cudzoziemca postępowania nie mogły zostać wszczęte co spowodowało narastanie zaległości. Aktualnie terminy do osobistego stawiennictwa wyznaczane są dla wniosków złożonych w listopadzie 2021 roku. W celu usprawnienia procesu wydawania zezwoleń pobytowych polegającym na skróceniu czasu obsługi i skrócenia okresu oczekiwania na wydanie decyzji pobytowej wprowadzono od 15 lutego 2021 r. rekomendacje w zakresie wydawania zezwoleń pobytowych dla cudzoziemców tzw. szybką ścieżkę. W okresie od 15 lutego 2021r. do 30 września 2022r. w tym trybie złożonych zostało 5.101 wniosków. Wskazał także na znaczny wzrost ilości złożonych w 2020 r. i 2021 r. wniosków o pobyt czasowy w porównaniu z rokiem 2019, który wyniósł odpowiednio 43% i 94%. Dlatego też liczba spraw przypadająca na 1 pracownika na 30 września 2022r. wyniosła - 1.081 spraw bowiem do tego dnia wpłynęło 19.460 wniosków. Podkreślając szereg zmian w porządku prawnym wprowadzonych w związku z zaistniałym na terytorium Ukrainy konfliktem zbrojnym - ustawą z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 ze zm.) z mocą obowiązującą od 24 lutego 2022 r. wskazano na kolejne zadania organu i sposób ich załatwiania akcentując, że zadania realizowane są dotychczasowymi zasobami kadrowymi oraz ilość zwolnień lekarskich pracowników i fluktuację kadr. Podkreślił także wprowadzone nowe regulacje prawne i zawieszenie biegu terminów postępowania oraz brak podstaw wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania spraw bez zbędnej zwłoki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z "bezczynnością organu" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Sąd uznając za zasadną skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. – uwzględnia skargę i zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) lub dokonania czynności w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001r., I SAB 37/00, LEX nr 75532). Rażące zaś naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014r., II SAB/Wr 14/14, CBOSA). Stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). Natomiast w myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Ponadto w myśl art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Artykuł 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.). Sąd przypomina, że zaufanie do organów władzy publicznej to przekonanie, że postępowanie administracyjne prowadzone jest zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, że respektowane są uprawnienia jego uczestników, że organ wywiązuje się ze swoich obowiązków i dąży do sprawnego i efektywnego zakończenia sprawy. Przepisy art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. podkreślają służebną rolę organów administracji publicznej wobec Państwa i zarazem jego obywateli i innych podmiotów działających na jego obszarze. Od jakości prawnej działania tych organów zależy zatem autorytet samego Państwa i jego instytucji. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku Skarżącego (wpływ do organu 21 czerwca 2021r.), naruszając zasady i terminy określone w art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a., art. 37 § 4 k.p.a. oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a., a w konsekwencji art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że pierwsze czynności w sprawie zostały podjęte przez organ dopiero wezwaniem z 28 października 2021r. do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, ale także wyjaśnienia organu co do okoliczności uniemożliwiających wydanie w terminie aktu - Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Natomiast organ wykazał faktyczny, niezależny od niego powód opóźnienia w załatwieniu wniosku strony. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z 30 stycznia 2018 r. II SAB/Wr 40/17). W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19). Uwzględniając zatem kompensacyjną funkcję środka, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., w postaci przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od organu, czyli zrekompensowania uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu, w kontekście brzmienia powołanego przepisu pozwalającego sądowi na pełną dyskrecjonalność w tej sferze, nie może budzić wątpliwości, że strona skarżąca powinna uzasadnić swoje żądanie w tej materii. Tymczasem w skardze sformułowano jedynie ogólne twierdzenia na poparcie żądania przyznania sumy pieniężnej. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzono od organu na rzecz skarżącego, którego skarga została uwzględniona, zwrot kosztów postępowania (wpis sądowy w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa prawnego 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł). ----------------------- 2