VII SA/Wa 1854/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. F. i J. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę UZASADNIENIE Decyzją z [...] kwietnia 1987 r., znak: [...], Wojewoda [...] udzielił [...] Zakładowi Gazownictwa w Z. pozwolenia na budowę gazociągu w/c K., odcinek od punktu początkowego do [...]. Podaniem z 30 grudnia 2013 r., uzupełnionym pismami z 11 lutego 2014 r., z 4 marca 2014 r., z 10 czerwca 2014 r., z 26 czerwca 2014 r., z 30 czerwca 2014 r., z 26 września 2014 r., z 3 listopada 2014 r. oraz z 4 listopada 2014 r., M. F. i J. F. wnieśli o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji. Decyzją z [...] lipca 2015 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB") utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lutego 2015 r., znak: [...], stwierdzającą, na wniosek M. F. i J. F., nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1987 r., znak: [...], w części dotyczącej działek o nr ew. [...] i [...], położonych przy ul. J. w B. Organ oparł swoje rozstrzygnięcie na stwierdzeniu, że przedmiotowa Wojewody [...] wydana została z wadą rażącego naruszenia prawa - art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane oraz § 21 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistycznego - uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ uznał, że inwestor nie dysponował konieczną zgodą obojga małżonków, tj. M. F. i E. F.- ówczesnych współwłaścicieli działek inwestycyjnych nr ewid. [...] (obecnie [...]) i [...] (obecnie [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Operatora [...] S.A. w W., wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2016 r. sygn.. akt VII SA/Wa 2006/15 uchylił decyzję GINB z dnia [...] lipca 2015 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2015 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że decyzja badana przez organ w postępowaniu nieważnościowym wydana została przed blisko trzydziestu laty. Organ obecnie dysponował fragmentarycznie pozyskiwanymi dokumentami. Nie ustalił, czy stanowią w pełni tę dokumentację administracyjno-budowlaną, którą dysponował organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Sąd wskazał, że słusznie podniosła skarżąca spółka, iż obowiązki archiwizacyjne organów administracji, w okresie wydawania tej decyzji obligowały do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat. Sąd podniósł także, że zgodnie z § 34 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego - obowiązującego w dacie wydania decyzji, będącej przedmiotem niniejszego postępowania - właściciel lub zarządcę obiektu budowlanego miał obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu jedynie planu realizacyjnego i projektu ze wszystkimi rysunkami zamiennymi lub naniesionymi zmianami, wprowadzonymi w toku wykonywania robót budowlanych. Dalej Sąd podniósł, że kluczowym dla oceny decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym okazała się fotokopia oświadczenia opatrzonego podpisem "[...]". Organ zaniechał jednak niezbędnego ustalenia czy w związku ze złożeniem podpisu pochodzącego od jednego z małżonków, udzielone było przez drugiego pełnomocnictwo upoważniające do złożenia oświadczenia w imieniu obojga wymienianych w piśmie małżonków, współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Sądu w okolicznościach badania decyzji wydanej przed blisko trzydziestu laty, nie jest uzasadniona teza organu, że cyt. "w aktach brak jest jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o zgodzie właściciela na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, a inwestor nie przedstawił stosownego dokumentu, to nie ma innej możliwości jak tylko przyjąć, iż zgody właściciela w ogóle nie było". Teza ta pomija fakt istnienia dokumentu, zachowanego w formie kopi - oświadczenia wmówionego powyżej. We wskazaniach do dalszego postępowania Sąd nakazał aby organ ocenił w jakim zakresie inwestor dysponował prawem do wykonania inwestycji na działkach poprzedników skarżących, czy pochodziło ono od obojga w związku z udzielonym pełnomocnictwem czy też było ograniczone do zgody tylko jednego ze współwłaścicieli zatem wadliwe. Na wypadek zaś ustalenia tej wadliwości oceni czy ta może w okolicznościach sprawy, zostać uznana za wadę kwalifikowaną, która wywołuje w szczególności skutki społeczno-gospodarcze nie do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa. Rozpatrując sprawę ponownie, decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej "k.p.a.", odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1987 r., znak: [...], w części dotyczącej działek o nr ew. [...] i [...], położonych przy ul. J. w B.. Od decyzji tej M. F. i J. F. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku jego rozpatrzenia GINB decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Stosownie natomiast do treści § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r., Nr 8, poz. 48 ze zm.), do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany dołączyć odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję. Organ stwierdził, że w świetle powyższego nie podlega wątpliwości, iż inwestor winien przedstawić przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, dowód jednoznacznie świadczący o posiadaniu przez niego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dalej GINB wyjaśnił, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego należy oceniać według przepisów prawa cywilnego, bowiem może ono wynikać zarówno z prawa własności i innych praw rzeczowych, jak też z umowy najmu lub dzierżawy, bądź też innych stosunków zobowiązaniowych, o ile wynika z nich prawo użycia nieruchomości na cele budowlane. Warunek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością, w świetle tego przepisu, byłby spełniony, jeżeli inwestor wykazałby, na przykład, że posiada zgodę właściciela nieruchomości na budowę projektowanego obiektu. GINB podał, że sporna inwestycja polega na budowie gazociągu w/c [...], odcinek od punktu początkowego do [...] w B.- K. na terenach położonych w mieście B. Przebiega ona m.in. przez działki o nr ew. [...] i [...], położone przy ul. J. w B. W dniu wydania decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1987 r. właścicielami ww. działek o nr ew. [...] (obecnie [...]) i [...] (obecnie [...]), byli M. F. oraz E. F. Powyższe potwierdzają odpis z Księgi Wieczystej Repertorium Ksiąg Wieczystych nr [...] oraz wykaz właścicieli gruntów objętych sporną inwestycją, znajdujący się w aktach sprawy organu stopnia podstawowego. Z akt sprawy wynika, że M. F. oraz E. F. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę, zaś w przesłanych aktach organu stopnia podstawowego brak jest zgody tych osób na dysponowanie ww. nieruchomością (tj. działkami nr ewid. [...] i [...]) w celu realizacji spornego gazociągu. Organ wskazał, że następca prawny inwestora – Operator [...] S.A. przy piśmie z 4 listopada 2014 r., przysłał m. in. skan oświadczenia z 3 lipca 1986 r. o wyrażeniu zgody na wejście na teren działek nr ewid. [...],[...] oraz [...]. Powyższe oświadczenie zostało opatrzone tylko jednym podpisem - "[...]". Następnie GINB podniósł, że z uwagi na powyższe, w celu ustalenia czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością inwestycyjną - tj. działkami o nr ew. [...] i [...] pismem z 19 listopada 2014 r. zwrócił się do Operatora [...] S.A. o przesłanie oryginalnego egzemplarza bądź potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii oświadczenia E. F. i M. F. o wyrażeniu zgody na wejście na teren działek nr ewid. [...],[...] i [...]. W odpowiedzi na ww. wezwanie następca prawny w piśmie z 16 grudnia 2014 r., wskazał, że nie posiada oryginału oświadczenia z 3 lipca 1986 r. o wyrażeniu zgody na wejście na teren działek nr ewid. [...],[...] oraz [...], zaś przesłany dokument cyt. "stanowi skan ww. oświadczenia, które w oryginale znajdowało się niegdyś w Archiwum Zakładowym Operatora [...] S.A. w Ś. w dacie sporządzenia ww. skanu, tj. w 2010 r.". Organ wyjaśnił również, że budowa gazociągu na nieruchomości stanowiącej wspólność majątkową małżeńską jest czynnością wykraczającą poza zwykły zarząd majątkiem wspólnym. Zatem zgoda na wykonanie inwestycji musi być wyrażona przez obojga małżonków. GINB podał, że Operator [...] S.A. przy piśmie z 4 listopada 2014 r., przysłał m. in. skan oświadczenia z 3 lipca 1986 r. W treści tego pisma wskazano, że "nie można wykluczyć, że dokumentacja dotycząca budowy gazociągu j.w. została utracona na skutek różnorakich zdarzeń, związanych z jej przekazywaniem pomiędzy kolejnymi właścicielami przedmiotowego gazociągu, w tym w zw. z przekształceniami podmiotowymi, zachodzącymi po ich stronie. Okoliczności te uzasadniają fakt nieposiadania przez obecnego właściciela pełnej dokumentacji budowlanych dot. w/w inwestycji". We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 16 marca 2015 r. pełnomocnik następcy prawnego inwestora wskazał, że "w archiwum Operatora [...] S.A. zachowało się oświadczenie z dnia 03.07.1986 r. o wyrażeniu zgody przez Państwa E. i M. F. na ułożenie gazociągu na parceli nr [...],[...] i [...], skan którego załączony został do akt sprawy. Także fakt, iż jedyne zachowane w archiwum następcy prawnego ówczesnego inwestora oświadczenie o zezwoleniu na ułożenie gazociągu, opatrzone zostało tylko jednym podpisem: "[...]", nie przesądza jeszcze, że nie zostało złożone także w imieniu współwłaściciela (...) na zasadzie udzielonego pełnomocnictwa, które mogło znajdować się niegdyś w aktach w/w sprawy, które zostały zagubione, utracone czy zniszczone". Ponadto [...] Urząd Wojewódzki pismem z 13 maja 2014 r., poinformował, że "całość akt w przedmiotowej sprawie, odnalezionych w Archiwum Zakładowym tutejszego Urzędu, została przekazana do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego za pismem z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...]. Innymi dokumentami w tej sprawie Archiwum Zakładowe nie dysponuje". Organ stwierdził, że pozyskanych od organu wojewódzkiego aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa wskazującego na umocowanie jednego ze współwłaścicieli ww. nieruchomości inwestycyjnej do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w imieniu drugiego ze współwłaścicieli. Organ zauważył, że poza twierdzeniami profesjonalnego pełnomocnika następcy prawnego, że "fakt, iż (...) oświadczenie o zezwoleniu na ułożenie gazociągu, opatrzone zostało tylko jednym podpisem: "[...]", nie przesądza jeszcze, że nie zostało złożone także w imieniu współwłaściciela (...) na zasadzie udzielonego pełnomocnictwa, które mogło znajdować się niegdyś w aktach w/w sprawy, które zostały zagubione, utracone czy zniszczone", to nie dołączył on takiego dokumentu do akt sprawy, pomimo stworzonych możliwości. Jednocześnie GINB podniósł, mając na uwadze pismo J. F. i M. F. z 4 maja 2015 r., w którym wskazano, że "podpis na oświadczeniu z dnia 3 lipca 1986 r. nazwiskiem [...] nie jest podpisem żadnego z obecnych współwłaścicieli. Podpis ten nie jest podpisem (...) M. F. i E. F.", że WSA w Warszawie w wiążącym wyroku z 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2006/15, wyjaśnił, że "kwestionowanie własnoręczności podpisu złożonego na oryginale ww. oświadczenia, poparte prawomocnym wyrokiem świadczącym o sfałszowaniu tego dokumentu, mogłoby stanowić nie o wadzie nieważności ww. decyzji a o przesłance do wznowienia postępowania zakończonego jej wydaniem w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.". Tym samym, zdaniem organu, powyższa okoliczność pozostaje bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. GINB uznał, że pomimo braku oryginalnego egzemplarza ww. oświadczenia z 3 lipca 1986 r. jeden z ówczesnych właścicieli działek o nr ew. [...] i [...] wyraził zgodę na realizację spornej inwestycji, chociaż nie wiadomo który, ponieważ pod oświadczeniem znajduje się jeden podpis - "[...]". W ocenie GINB doszło do naruszenia art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego oraz § 21 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistycznego, bowiem inwestor uzyskał wyłącznie zgodę jednego z dwóch ówczesnych właścicieli działek o nr ew. [...] i [...], brak jest natomiast dokumentu, z którego wynikałoby, że udzielający zgody był umocowany do udzielenia zgody na przedmiotową inwestycję w imieniu drugiego z właścicieli. Zdaniem GINB naruszenie to nie ma jednak charakteru rażącego. Organ wskazał, że jakkolwiek naruszone art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego oraz § 21 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistycznego są przepisami, których stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne, to jednak mając na uwadze 32-letni okres czasu, który upłynął od wydania kontrolowanej decyzji, nie sposób uznać, aby niemożliwe do zaakceptowania były społeczno-gospodarcze skutki powyższego naruszenia. Dalej organ stwierdził, że nie można też tracić z pola widzenia tego, iż znaczny upływ czasu, o którym mowa w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., o sygn. akt P 46/13, musi być brany pod uwagę przy ocenie ww. skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie. GINB przypomniał, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte w następstwie wniosku M. F. i J. F. z 30 grudnia 2013 r. Sporna inwestycja nie była zatem kwestionowana przez okres ponad 25 lat, zaś od wydania pozwolenia na budowę minęło 32 lat. Organ wskazał, że jakkolwiek w aktach sprawy znajduje się przekazana przez następcę prawnego inwestora kopia pisma M. F. i E. F. z 22 kwietna 1987 r., w którym wskazano, że "zwracamy się z prośbą o powtórne wymierzenie oraz wyznaczenie nowej trasy przebiegi w/w gazociągu", to ze zgromadzonych akt sprawy nie wynika, aby ww. pozwolenie na budowę w kontrolowanym zakresie było później kwestionowane. Jednocześnie organ wskazał, że ww. pismo dotyczy decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny przedmiotowego gazociągu. [...] Urząd Wojewódzki w piśmie z 17 lutego 2014 r., wskazał zaś, że "nie posiada dokumentów archiwalnych, świadczących, że wymienione rozstrzygnięcia były przedmiotem skargi do sądu administracyjnego". W ocenie GINB w okolicznościach niniejszej sprawy, tj. w sytuacji, gdy właściciele nieruchomości inwestycyjnych na sporną inwestycję godzili się i której nie kwestionowali przez ponad 25 lat, zaś od dnia wydania tej decyzji upłynęło 32 lata, jak również charakter i cel spornej inwestycji, wskazują, że stwierdzone wyżej naruszenie nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych, które byłyby niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Następnie GINB podał, że weryfikowana w niniejszym postępowaniu decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 1987 r. została poprzedzona decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 1986 r. zatwierdzającej plan realizacyjny gazociągu w/c [...], za wyjątkiem odcinka od [...] do [...] w B. – K. na terenach położonych w mieście B., gmina J.. Zgodnie z § 43 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego pozwolenie na budowę rozstrzyga o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub z wyznaczeniem terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach lub na obszarach wsi. GINB wskazał, że z analizy akt sprawy wynika, iż obszar, na którym położone są działki wnioskodawców - Pani M. F. i Pana J. F. o nr ew. [...] (obecnie [...]) i [...] (obecnie [...]) w B., w dacie wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę objęty był uchwałą Miejskiej Rady Narodowej z [...] grudnia 1986 r., zatwierdzającą plan ogólny zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] z [...] stycznia 1987 r.). Zgodnie zaś z pismem Prezydenta Miasta B. z 4 października 2014 r., przekazanym przy piśmie J. F. i M. F. z 3 listopada 2014 r. oraz wypisem i wyrysem z ww. planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, przekazanym przy piśmie Prezydenta Miasta B. z 4 listopada 2014 r., znak: [...], działki o nr ew. [...] i [...], położone przy ul. J. w B., położone są na terenie oznaczonym symbolem K 115 PSB 58, 8 UR - "obszar leżący w bezpośredniej strefie ochronnej oczyszczalni ścieków. Obowiązuje rygor likwidacji zabudowy mieszkaniowej. Dopuszcza się adaptację istniejącej substancji na cele rzemiosła produkcyjnego. Tereny wolne przeznacza się pod realizację obiektów przemysłowych, baz składników nieposzerzających strefy ochronnej. Wprowadza się rygor intensywnego obsadzenia terenu zielenią wysoką i krzewiastą". W tej sytuacji, zdaniem organu, w dniu wydania rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego ww. plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego, nie przewidywał na działkach o nr ewid. [...] i [...] realizacji spornego gazociągu. W ocenie GINB w analizowanej sprawie doszło do naruszenia ww. miejscowego planu, jednakże naruszenie to nie ma charakteru rażącego. Organ odnotował, że aktualnie obszar, na którym znajdują się działki wnioskodawców o nr ew. [...] i [...] objęty jest postanowieniami Rady Miejskiej w B. z [...] stycznia 2009 r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie mieszkalnictwa i usług, obejmującego teren położony w K. w rejonie ulic D., G. i B. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2009 r., Nr [...], poz. [...] z późn. zm.). Działka o nr ew. [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem UR 14, dla którego zgodnie z § 16 pkt 1 lit. e ww. miejscowego planu ustalonym przeznaczeniem terenu są m.in. sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, natomiast działka o nr ew. [...] położona jest na obszarze oznaczonym symbolem KDL 08, dla którego zgodnie z § 20 pkt 1 i pkt 5 lit. d ww. miejscowego planu ustalonym przeznaczeniem są ulice lokalne, a wśród szczegółowych zasad zagospodarowania terenu przewidziano prowad2:enie sieci infrastruktury technicznej na warunkach określonych przez dysponentów sieci i administratora ulicy. GINB wyjaśnił, że wprawdzie w postępowaniu nieważnościowym badanie prawidłowości decyzji przeprowadzane jest w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący na dzień jej wydania, to jednak powyższa zasada nie znajduje zastosowania w odniesieniu do oceny społeczno-gospodarczych skutków stwierdzonego uchybienia. Z racji tego, że skutki danego aktu, jak również skutki obciążających go uchybień, mają ze swej istoty charakter następczy względem podjętego rozstrzygnięcia, przy ich ocenie nie tylko dopuszczalnym, ale wręcz koniecznym jest uwzględnienie również tych okoliczności, które nastąpiły po wydaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia. Skutki aktu administracyjnego obarczonego naruszeniem prawa, ujawniają się bowiem dopiero od momentu jego wydania. Organ stwierdził, że w związku z tym, że sporna inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego należy uznać, iż opisane powyżej naruszenie nie ma charakteru rażącego, albowiem nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych nie dających się zaakceptować z punktu widzenia państwa prawa. Nie sposób bowiem uznać za niemożliwą do zaakceptowania, z punktu widzenia praworządności, takiej decyzji, która wprawdzie uchybiała przepisom obowiązującym w dacie jej wydania, ale jest zgodna z przepisami aktualnie obowiązującymi. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wnieśli M. F. i J. F. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynika sprawy, a to w szczególności - art. 6, art. 7 i art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. tj. zasady praworządności, poprzez dowolne i wybiórcze zastosowanie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, nieuwzględnienie słusznego, prawnego interesu skarżących - w sytuacji, gdy ich prawo własności, chronione Konstytucyjną normą art. 64 zostało w oczywisty sposób pogwałcone; co wydawało się na poprzednim etapie oczywiste i dostrzeżone przez Organ, a tymczasem jednocześnie ta sama władza publiczna, zobowiązana do strzeżenia prawa i praworządności, utrzymała w mocy i pozostawiła w obrocie prawnym decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1987 r. znak: [...], w części dotyczącej działek o nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. J. w B., nie dokonując wbrew zaleceniom zawartym w treści wyroku z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt.: Vll SA/Wa 2006/15, nie tylko odpowiedniej ale w istocie żadnej weryfikacji, czy przedłożone przez Inwestora oświadczenie woli z podpisem "[...]" rzeczywiście może stanowić potwierdzenie prawa inwestora do prawa dysponowania inwestora nieruchomością na cele budowlane, pomimo iż skarżący stanowczą negują jakoby którykolwiek z ówczesnych właścicieli składał podpis pod rzeczonym dokumentem, podnosząc iż ówcześni właściciele wręcz stanowczo sprzeciwiali się przedmiotowej inwestycji,; - art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. - poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1987 r, znak: [...], w części dotyczącej działek o nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. J. w B., w sposób oczywisty wydanej w tej części bez podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa; - art. 9 i 10 k. p. A. poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, bez uwzględnienia słusznych interesów skarżących, z pogwałceniem ich prawa do czynnego udziału w postępowaniu polegające m. in. na całkowitym zaniechaniu poinformowania Skarżącego o prowadzonym postępowaniu i wykonywanych czynnościach po uchyleniu poprzedniej decyzji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2016 r., w tym uniemożliwieniu skarżącemu wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do wydania decyzji, w szczególności poprzez niedokonanie wbrew zaleceniom zawartym w treści wyroku z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt. Vll/SA/Wa 2006/15, nie tylko odpowiedniej ale w istocie żadnej weryfikacji, czy przedłożone przez inwestora oświadczenie woli z podpisem "[...]" rzeczywiście może stanowić potwierdzenie prawa inwestora do prawa dysponowania inwestora nieruchomością na cele budowlane, pomimo iż skarżący stanowczą negują jakoby którykolwiek z ówczesnych właścicieli składał podpis pod rzeczonym dokumentem, podnosząc iż ówcześni właściciele wręcz stanowczo sprzeciwiali się przedmiotowej inwestycji; - art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodów, polegającą na oparciu rozstrzygnięcia bez uwzględnienia uzasadnionych interesów odwołujących 2) obrazę przepisów prawa materialnego, a to w szczególności szeroko rozumianych przepisów prawa budowlanego w zw. z art. 199 k.c. i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - poprzez dowolne i bezzasadne przyjęcie, pomimo braku jakiegokolwiek potwierdzenia jakoby rzeczywiści właściciele nieruchomości położonych w B. przy ul. J.(dz. Ew. [...] i [...]) kiedykolwiek wyrażali zgodę na inwestycję tj. jakoby inwestor mógł posiadać w sprawie prawo do dysponowania na cele budowlane ww. nieruchomościami, stanowiącymi cudzą własność. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją GINB z dnia [...] kwietnia 2019 r.; stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1987 r. znak: [...], w części dotyczącej działek o nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. J. w B.; wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji organ, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku przez organ o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z powodu prawdopodobieństwa wyrządzenia znacznej szkody i nieodwracalnych konsekwencji; zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania wedle norm przepisanych. Ponadto skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów znajdujących się w Urzędzie Miasta B., Wydziale Spraw Obywatelskich, tj. wniosków podpisanych uprzednio przez M. Fi. i E. F., jako materiału porównawczego, celem zestawienia czy ich rzeczywiste podpisy są choćby podobne do podpisu znajdującego się na oświadczeniu jakim legitymuje się inwestor. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, którego celem jest wyłącznie ustalenie, czy wystąpiła któraś z wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zdaniem skarżących decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 1987 r., znak: [...], rażąco narusza prawo albowiem inwestor nie dysponował zgodą na budowę gazociągu na działkach nr ewid. [...] (obecnie [...]) i [...] (obecnie [...]) wyrażoną przez dwoje ich ówczesnych właścicieli, tj. małżonków Ma. F. i E. F. Rażąco naruszony miałby zatem być w tym przypadku art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.), zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Ponadto naruszony zostałby § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48, z późn. zm.) stanowiący, że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany dołączyć odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję. Wyjaśnić należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu cytowanego powyżej przepisu zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny. Przy czym, rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się również, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze czyli skutki, które wywołuje decyzja. Przy czym, oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Niemniej, nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla gradacji naruszenia i stwierdzenia, że wystąpiła ww. przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badana/kwestionowana w omawianym trybie decyzja. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Faktem niespornym jest to, że w toku postepowania w niniejszej sprawie następca prawny inwestora przedstawił wyłącznie kopie zgody na budowę gazociągu na działkach nr ewid. [...] (obecnie [...]) i [...] (obecnie [...]) podpisanej jednym podpisem "[...]". Nie jest zatem wiadomym przez kogo ta zgoda faktycznie została podpisana i czy osoba ta była umocowana do złożenia takiego oświadczenia w imieniu drugiego ze współwłaścicieli działek. Analizując tę kwestę należy wziąć pod uwagę to, instytucję stwierdzenia nieważności decyzji, a zwłaszcza decyzji, od których wydania upłynął już znaczny czas, należy stosować z niebywałą ostrożnością. Ponadto interpretacji przepisu art. 156 k.p.a., jak też subsumpcji stanu faktycznego, trzeba dokonywać w sposób zawężający, a nie rozszerzający. Należy bowiem mieć na względzie to, że jednym ze skutków znacznego upływu czasu od wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia jest przecież również to, że akta administracyjne mogą już być niekompletne. Odtworzenie wszystkich zaginionych lub zniszczonych dokumentów w chwili obecnej nie zawsze będzie zaś możliwe. Stąd więc niekiedy, rzetelna ocena dawnej decyzji, jawi się jako wątpliwa do uczynienia (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 776/14., https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2006/15, obowiązki archiwizacyjne organów administracji, w okresie wydawania tej decyzji obligowały bowiem do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat. Warto w tym miejscu również przywołać stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1705/11 (orzeczenia.nsa.gov.pl), że skoro ustawa Prawo budowlane z 1974 r. nie zawierała odpowiednika art. 63 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., to obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących budowy obiektu budowlanego nie odnosi się do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r., a więc przed 1 stycznia 1995 r., jako do robót budowlanych wykonanych przed tą datą. Podnieść też należy, że zgodnie z § 34 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego miał obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu planu realizacyjnego i projektu ze wszystkimi rysunkami zamiennymi lub naniesionymi zmianami, wprowadzonymi w toku wykonywania robót budowlanych. W świetle powołanych przepisów nie można zatem wymagać, aby inwestor dysponował pełną dokumentacją związaną z uzyskaniem pozwolenia na budowę gazociągu, w tym dokumentami wskazującymi na istnienie umocowania jednego z małżonków F. do złożenia oświadczenia o wyrażeniu zgody na budowę gazociągu na działkach nr ewid. [...] (obecnie [...]) i [...] (obecnie [...]). W toku postępowania organ podjął próby uzyskania całości dokumentacji w sprawie. Pismem z dnia 19 listopada 2014 r. zwracał się on do następcy prawnego inwestora o nadesłanie oryginalnego egzemplarza bądź potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii oświadczenia M. F. i J. F. Uzyskał również informację z [...] Urzędu Wojewódzkiego (pismo z dnia 13 maja 2014 r.) wskazującą, że całość akt przedmiotowej sprawy odnalezionych w Archiwum Zakładowym Urzędu została już przekazana do GINB, a innymi dokumentami w tej sprawie Urząd nie dysponuje. Również Prezydent Miasta B. w piśmie z dnia 18 grudnia 2014 r. poinformował GINB, że nie posiada dokumentacji dotyczącej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1987 r. Działania organu zmierzające do wyjaśnienia okoliczności złożenia oświadczenia przez jednego z małżonków F. nie przyniosły rezultatu w postaci niewątpliwego ustalenia, czy działał on również w imieniu drugiego małżonka. Bezsprzecznie oświadczenie takie istniało, a inwestor był w jego posiadaniu. Nie jest jednak wiadomym, czy oświadczenie to zostało złożone wadliwe, tylko przez jednego ze współwłaścicieli działek, czy też prawidłowo przez oboje małżonków F. W ocenie Sądu organ podjął wszystkie możliwe działania aby wyjaśnić tą kwestię. Brak jednoznacznych dowodów na to, czy inwestor dysponował zgodą obojga współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie robót budowlanych polegających na budowie gazociągu nie przesądza zaś o tym, że zgody takiej nie było. Podnieść należy, że tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma charakter wyjątku od zasady określonej w art. 16 § 1 k.p.a., stanowiącym, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne. Dlatego też, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Istotne przy tym jest, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. W polskim systemie prawa istnieje, jeśli nie domniemanie, to założenie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1252/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady, wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., I OSK 1381/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wielokrotnie wskazywano też w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego braku możliwości odnalezienia określonych dokumentów po długim czasie, jaki upłynął do dnia wydania decyzji, nie można identyfikować z sytuacją braku tych dokumentów w czasie trwania postępowania. Braki w dokumentacji archiwalnej, w świetle zasady domniemania legalności decyzji administracyjnej nie mogą zatem być oceniane jako rażące naruszenie prawa i stanowić wprost podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (por. np. wyroki NSA z 3 września 2010, I OSK 1534/09, 13 września 2010, I OSK 1427/09, 9 stycznia 2014, I OSK 1489/12, 8 czerwca 2016, I OSK 962/14, 29 września 2017 r., I OSK 2942/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podnieść również należy, że rażące naruszenie prawa, zwłaszcza w przypadku decyzji wydanej przed ponad 30 laty, nie może sprowadzać się do wątpliwości co do prawidłowego zastosowania przepisu, czy ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu zwykłym. W przypadku decyzji wydanych kilkadziesiąt lat temu, w odmiennych warunkach ustrojowych, kulturze prawnej i organizacyjnej, nie jest możliwe proste przenoszenie i zestawienie standardów legalności współcześnie praktykowanych. Przywołać tu należy tezę Trybunału Konstytucyjnego wyrażoną w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, iż art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, jest niezgody z art. 2 Konstytucji RP. Niezależnie zatem od wyżej przytoczonej argumentacji, także znaczny upływ czasu od wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1987 r. uzasadnia brak podstaw do wyeliminowania orzeczenia z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1381/19 oraz z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1478/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego należy uznać, że organ prawidłowo ocenił, iż decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 1987 r. nie narusza rażąco prawa. W ocenie Sądu w istocie nie wiadomo nawet, czy decyzja ta w ogóle narusza prawo. Brak jest bowiem pełnej dokumentacji związanej z wydaniem kwestionowanej decyzji, a co za tym idzie brak jest jednoznacznych dowodów na to, że przedstawiona przez następcę prawnego inwestora kopia oświadczenia wyrażającego zgodę na budowę gazociągu na działkach nr ewid. [...] (obecnie [...]) i [...] (obecnie [...]) udzielona została wyłącznie przez jednego ze współwłaścicieli tych działek, czy też także w imieniu drugiego. Stwierdzić również należy, że organ wykonując zalecenia Sądu zawarte w wyroku z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2006/15, organ przeprowadził analizę dotyczącą możliwości wykorzystanie nieruchomości obecnych właścicieli nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem. W wyniku tych ustaleń organ stwierdził, że w dniu wydania rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie przewidywał na działkach o nr ewid. [...] i [...] realizacji spornego gazociągu. Aktualnie natomiast obszar, na którym znajdują się działki wnioskodawców o nr ew. [...] i [...] objęty jest uchwałą Rady Miejskiej w B. z [...] stycznia 2009 r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie mieszkalnictwa i usług, obejmującego teren położony w K. w rejonie ulic D., G. i B. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2009 r., Nr [...], poz. [...] z późn. zm.). Działka o nr ew. [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem UR 14, dla którego zgodnie z § 16 pkt 1 lit. e ww. miejscowego planu ustalonym przeznaczeniem terenu są m.in. sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, natomiast działka o nr ew. [...] położona jest na obszarze oznaczonym symbolem KDL 08, dla którego zgodnie z § 20 pkt 1 i pkt 5 lit. d ww. miejscowego planu ustalonym przeznaczeniem są ulice lokalne, a wśród szczegółowych zasad zagospodarowania terenu przewidziano prowadzenie sieci infrastruktury technicznej na warunkach określonych przez dysponentów sieci i administratora ulicy. Słusznie zatem organ podnosi, że obecnie sporna inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Fakt ten rzutuje na społeczno-ekonomiczne skutki przedmiotowej decyzji Wojewody [...]. Skoro bowiem sporna inwestycja jest zgodna z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego to trudno przyjąć, że wywołuje ona ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości. Ocena ta jest tym bardziej uzasadniona biorąc pod uwagę to, ze przez 25 lat decyzja ta nie była kwestionowana. Ustosunkowując się do zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w Urzędzie Miasta B., Wydziale Spraw Obywatelskich, wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Analizując zaś treść wniosku dowodowego należy zauważyć, że skarżący żądają porównania podpisów znajdujących się na pismach podpisanych uprzednio przez M. F. i E. F., z podpisem na oświadczeniu wyrażającym zgodę na budowę gazociągu. Dokonanie takiego porównania wymaga wiadomości specjalnych, a co za tym idzie konieczne byłoby przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Przeprowadzenie takiego dowodu przez sąd administracyjny jest zaś w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. niedopuszczalne. Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa oraz że organ prawidłowo wykonał zalecania Sądu zawarte w wyroku z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2006/15. GINB dokonał bowiem ponownej analizy i oceny zebranych w sprawie dowodów. Ocenił również czy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1987 r. wywołuje skutki społeczno-gospodarcze nie do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa. Dokonaną przez organ ocenę Sąd w pełni akceptuje. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a.orzekł jak w sentencji wyroku.