III SAB/Wr 710/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędzia WSA Kamila Paszowska - Wojnar, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w U. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pracę typu A I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE "A" sp. z o.o. (dalej: strona skarżąca) wniosła – 29 maja 2020 r. (data wpływu) - skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jej wniosku z 16 grudnia 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pracę typu A panu A. J. C. C. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 2b w zw. z art. 54 § 1 i art. 57 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 8 §, art.12 , art. 35 § 1 i 3 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, 695 - dalej: k.p.a.) przez niedochowanie terminów załatwienia sprawy i niepodjęcie decyzji merytorycznej w sprawie, przedłożonej organowi do rozpoznania. Strona skarżąca wniosła o: 1. dokonanie kontroli bezczynności Wojewody D., 2. stwierdzenie, ze bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w terminie 30 dni od daty otrzymania przez organ prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy, 4. przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a., 5. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, 6. zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy okazała się częściowo uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego - w sposób niebudzący wątpliwości - wynika, że organ przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do załatwienia sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że strona skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pracę typu A dla [...] A. J. C. C. 16 grudnia 2020 r. Pismem z 22 stycznia 2020 r. strona skarżąca zwróciła się do organu z prośbą o przyśpieszenie rozpoznania sprawy. Pismo to pozostało bez odpowiedzi, więc 30 marca 2020 r. strona wniosła ponaglenie, które zostało przekazane 21 maja 2020 r. Ministrowi Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej jako organowi II instancji. W tym samym dniu skierowano do strony wezwanie do usunięcia braków wniosku. Zarządzeniem z [...] czerwca 2020 r. pozostawiono wniosek strony bez rozpoznania. W dniu 18 czerwca 2020 r. poinformowano pełnomocnika strony o anulowaniu tego zarządzenia i ponownie wezwano stronę odo usunięcia braków wniosku. Skarga na bezczynność organu wpłynęła 29 maja 2020 r. W dniu [...] sierpnia 2020 r. wydano decyzję zezwalającą na pracę cudzoziemcowi na terytorium RP. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji nie dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) przez prawie sześć miesięcy od jego wniesienia. Zdaniem Sądu, nie ma wątpliwości, że organ administracji dział w sprawie przewlekle, nie podejmując żadnych czynności przez okres od 16 grudnia 2019 r. (złożenia wniosku) do 21 maja 2020 r. (wezwanie do braków). Uwzględniając wyłączenie okresu zawieszenia biegu terminów, na podstawie art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 i ust. 11 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem CIVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), tj. okres od 14 marca do 23 maja 2020 r. oraz okres w jakim winno nastąpić rozpoznanie wniosku strony (tj. dwa miesiące), na dzień wniesienia skargi do Sądu organ pozostał zwłoce w załatwieniu sprawy. Ponadto co należy podkreślić w ustawowym terminie załatwienia sprawy nie podjął żadnych czynności zmierzających do jej zakończenia. Zawieszenie terminów nie zwalniało organów z podejmowania działań w sprawie takich jak np. zwrócenie się o uzupełnienie braków. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do zwłoki w jakimkolwiek zakresie przyczyniła się sama strona. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ administracji dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie aktu), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie. Wobec wydania decyzji w sprawie Sąd umorzył postępowanie w zakresie żądania zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej, gdyż stało się ono bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Charakter tego środka – skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale i przysporzeniem finansowym na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód poniesionych przez nią w związku z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Rażące naruszenie przez organ praw strony będzie uzasadniało zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej) w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. Strona skarżąca uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej wskazała na negatywne przeżycia (stroną jest osoba prawna) i krzywdy moralne związane z bezczynnością. Sąd oddalając wniosek strony o przyznanie sumy pieniężnej wziął po uwagę fakt nieznacznego przekroczenia terminu załatwienia sprawy, który nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, orzeczono o tym w pkt IV sentencji wyroku. O kosztach postanowiono w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.