I OW 99/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Opola z dnia 17 marca 2022 r. nr DN.062.0006.2022.MCH o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Opola a Zakładem Ubezpieczeń Społecznych przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o świadczenie wychowawcze postanawia: wskazać Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Prezydent Miasta Opole w piśmie z 17 marca 2022 r. nr DN.062.0006.2022.MCH wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego między tym organem a Zakładem Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o świadczenie wychowawcze. Jak wskazał Prezydent Miasta Opole, T. P. w piśmie z 24 stycznia 2022 r. zwrócił się do Dyrektora Miejskiego Centrum Świadczeń w Opolu z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o świadczenie wychowawcze na okres od 1 czerwca 2021 r. Dyrektor Miejskiego Centrum Świadczeń w Opolu przy piśmie z 28 stycznia 2022 r. przekazał wniosek o załatwienia według właściwości Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ale otrzymał informację, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznaje się za niewłaściwy do rozpatrzenia tego wniosku. W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Prezydent Miasta Opole wskazał, że zgodnie z art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1981 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa zmieniająca", od 1 stycznia 2022 r. postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego prowadzi oraz świadczenie to wypłaca Zakład Ubezpieczeń Społecznym. Prezydent, powołując się na przepisy intertemporalne ustawy zmieniającej podkreślił, że w zakresie świadczenia wychowawczego, które nie jest realizowane w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, sprawy w których wnioski zostały złożone przed 1 stycznia 2022 r., są rozpoznawane na podstawie przepisów dotychczasowych. Właściwość organu administracji publicznej do rozpatrzenia sprawy przywrócenia terminu określają przepisy art. 59 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." O przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że organem właściwym w sprawie przywrócenia terminu jest organ administracji publicznej, który jest właściwy do załatwienia sprawy administracyjnej w formie decyzji. W odpowiedzi, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Opole jako organu właściwego w sprawie. Wyjaśnił, że zgodnie z ustawą zmieniającą, wnioski o świadczenie wychowawcze na okres świadczeniowy 2021/2022, złożone od 1 stycznia 2022 r., są przyjmowane i rozpatrywane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wypłaca świadczenia wychowawcze 500+ od pierwszego dnia miesiąca, w którym został złożony wniosek, czyli na bieżąco. Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm.), powoływanej dalej "u.p.w.", "Wniosek składa się w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze (...)". Natomiast zgodnie z art. 59 § 1 K.p.a., o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Jak zauważył Zakład Ubezpieczeń Społecznych, wniosek T. P. został złożony w styczniu 2022 r., ale dotyczył okresu od 1 stycznia 2021 r. do 31 maja 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest zatem organem właściwym w zakresie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego za okres od 1 czerwca 2021 r. Dlatego też, Zakład nie jest również uprawniony do rozstrzygania w zakresie przywrócenia terminu do złożenia wniosku w dacie, w której nie był organem właściwym do przyjmowania wniosków oraz do ich rozpatrywania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej jest sporem kompetencyjnym (art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 2016 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) rozstrzyganym przez sąd administracyjny. Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, o których mowa w art. 4 P.p.s.a., objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Przez spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Jako spór kompetencyjny można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej sprawy administracyjnej. Podstawowe znaczenie dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie przez organy administracji ustaleń określających przedmiot sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o sporze kompetencyjnym (o właściwość) możemy mówić jedynie w sytuacji, kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji, w odniesieniu do konkretnej tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy (postanowienia NSA: z 10 marca 2006 r. sygn. akt II OW 84/05, z 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OW 13/11 i z 23 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OW 62/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na wstępie wyjaśnienia wymaga wzajemna relacja organów - Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego na podstawie ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2022 r. Otóż zgodnie z art. 10 ust. 1 tej ustawy postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego prowadzi oraz świadczenie to wypłaca Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W myśl art. 13 ust. 2 cyt. ustawy wniosek składa się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Stosownie do art. 13a ust. 1 i 4 przyznanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych świadczenia wychowawczego nie wymaga wydania decyzji, natomiast w sprawach odmowy przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego oraz nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję. Zgodnie z art. 28 ww. ustawy w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 i 1491), z zastrzeżeniem ust. 2 oraz z zastrzeżeniem, że organem wyższego stopnia w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Jak wynika z akt sprawy, spór kompetencyjny dotyczy właściwości organu do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego na okres od 1 czerwca 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. Przepis art. 59 § 1 K.p.a. stanowi zaś, że organem właściwym w sprawie przywrócenia terminu jest organ administracji publicznej, który jest właściwy do załatwienia sprawy administracyjnej w formie decyzji. W niniejszej sprawie z wniosku Prezydenta Miasta Opole organami pozostającymi w sporze są zatem Prezydent Miasta Opole i Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Niewątpliwie w sytuacji, złożenia wniosku przez zainteresowanego przed 31 grudnia 2021 r., organem zobowiązanym do jego rozpatrzenia byłby Prezydent Miasta Opole. Z przepisów intertemporalnych zawartych w ustawie zmieniającej wynika, że odwołania, zażalenia, ponaglenia, skargi na bezczynność dotyczące wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych przez wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, starostów i wojewodów rozstrzygnięć w sprawie ustalenia prawa odpowiednio do świadczenia wychowawczego są rozpatrywane na podstawie przepisów dotychczasowych (art. 20 ust. 1 ustawy zmieniającej), tak jak i sprawy o nienależnie pobrane świadczenia wychowawcze (art. 20 ust. 2 cyt. ustawy). Tym samym, należy uznać, że dla ustawodawcy istotne było, jaki organ rozpatrywał sprawę, która jest w pewien sposób kontynuowana po 31 grudnia 2021 r. Zwraca to uwagę zwłaszcza w przypadku spraw o nienależnie pobrane świadczenia wychowawcze, które w rezultacie będą wszczynane po wejściu w życie ustawy zmieniającej. Ponadto, jak wskazano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Sejm IX Kadencji, druk nr 1530), "Rozwiązania proponowane w ramach ustawy o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (dalej nazywana ‘Ustawą Zmieniającą’) w żadnym stopniu nie ingerują w podstawy funkcjonowania świadczenia wychowawczego, nie ograniczają ani nie zmieniają kręgu osób uprawnionych lub wysokości przyznawanego świadczenia. Ich celem jest wyłącznie optymalizacja procesu obsługi świadczenia, przez wykorzystanie coraz bardziej powszechnych narzędzi, jakimi są systemy informatyczne, oraz położenie nacisku na bezgotówkowe formy wypłaty świadczenia wychowawczego, a także dążenie do zmniejszenia kosztów związanych z przyznawaniem i przekazaniem uprawnionym środków pieniężnych przez oparcie się o Zakład Ubezpieczeń Społecznych (...). Dodatkowo przyjęcie wprowadzonych zmian pozwoli na istotne odciążenie samorządu terytorialnego (...)". W uzasadnieniu wskazano również, że "Przewiduje się, że ZUS będzie właściwy w zakresie rozpatrzenia wniosków o świadczenie wychowawcze składanych od dnia 1 stycznia 2022 r. i od tej daty ZUS będzie prowadził postępowania i rozstrzygał co do istoty. W związku z tym wprowadzono regulacje przejściowe dotyczące spraw sprzed dnia 1 stycznia 2022 r. Przewiduje się, że sprawy dotyczące prawa do świadczenia wychowawczego i dodatku wychowawczego za okresy sprzed dnia 1 stycznia 2022 r. nadal będą realizowane, do zakończenia postępowania, przez dotychczasowe organy. Organy te będą również kontynuować wypłacanie świadczeń wychowawczych i dodatków wychowawczych przyznanych przed dniem 1 stycznia 2022 r. do końca okresu, na jaki zostały przyznane, tj. do dnia 31 maja 2022 r." Podsumowując, celem ustawy zmieniającej była optymalizacja procesu obsługi świadczenia, realizowana w szczególności przez wskazanie nowego organu właściwego do załatwiania tych spraw, a w perspektywie czasu zwolnienie samorządu terytorialnego z realizacji zadań związanych z obsługą programu "Rodzina 500+". W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej wyraźnie wskazano, że "od dnia 1 stycznia 2022 r. ZUS będzie przyznawał świadczenie w tzw. nowych sprawach i wypłacał na bieżąco przyznawane przez siebie świadczenia wychowawcze oraz będzie od dnia 1 lutego 2022 r. przyjmować wnioski na kolejny okres rozpoczynający się dnia 1 czerwca 2022 r. (na okres 1 czerwca 2022 r. – 31 maja 2023 r.)." Jednocześnie przepisy intertemporalne ustawy zmieniającej nie przewidziały rozwiązań prawnych obejmujących sytuację rozpatrywania sprawy z wniosku złożonego po 1 stycznia 2022 r., a dotyczącego okresu do 31 grudnia 2021 r. Skoro zaś przepisy intertemporalne wyraźnie wskazały zakres spraw, do których należy stosować przepisy dotychczasowe przez ograniczenie go wyłącznie do spraw będących w toku i wyraźnie wskazały, że w takich sprawach organy dotychczasowe zachowują swoją właściwość, to należy przyjąć, że do sprawy wszczętej z wniosku złożonego po 1 stycznia 2022 r. należy stosować przepisy nowe. Sprawa wszczęta z wniosku złożonego po 1 stycznia 2022 r. musi być więc traktowana jak sprawa nowa w rozumieniu przepisów ustawy zmieniającej, nawet jeżeli dotyczy okresu do 31 grudnia 2021 r. Oznacza to z kolei, że organem, właściwym jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Przemawia za tym stanowiskiem i ta okoliczność, że wraz ze zmianą organu właściwego do rozpatrywania omawianych spraw nie zmieniły się zasady warunkujące przyznawanie tego świadczenia. Poza tym przyjęte rozwiązania pozostają zgodne z generalną zasadą prymatu stosowania ustawy nowej. Jako organ właściwy w sprawie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia wychowawcze należało zatem wskazać Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jako organ właściwy w pierwszej instancji (art. 13 ust. 2 w zwiazku z art. 28 ust. 1 u.p.w.). Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.