II OSK 750/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2068/14 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2068/14 oddalił skargę B. G. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 15 maja 2014 r. obywatel [...], B. G., wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wniosku zainteresowany podał, że na terytorium Polski przebywa od 2010 r. i dotychczas nie miał żadnych problemów z zalegalizowaniem swojego pobytu. Z uwagi na nieporozumienie z dotychczasowym pełnomocnikiem nie odebrał ostatniej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. udzielającej mu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony do dnia [...] kwietnia 2014 r. Decyzję tę cudzoziemiec odebrał dopiero w dniu 9 kwietnia 2011 r. Z uwagi na powyższe okoliczności cudzoziemiec nie złożył w odpowiednim terminie, określonym przepisami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 z późn. zm.) kolejnego wniosku o udzielenie zezwolenia na dalsze zamieszkanie na czas oznaczony. W przedmiotowym wniosku cudzoziemiec wniósł o udzielenie mu krótkotrwałego zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, aby umożliwić mu legalne opuszczenie terytorium Polski. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Wojewoda [...] odmówił B. G. udzielenia wnioskowanego zezwolenia. W ocenie organu podane przez wnioskodawcę okoliczności nie przemawiają za udzieleniem mu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie art. 181 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1650 – zwanej dalej: "ustawa o cudzoziemcach"), gdyż nie one na tyle wyjątkowe i nagłe, aby uznać, że pobyt cudzoziemca w Polsce jest wymagany przez dalszy okres, do 6 miesięcy. Nieporozumienie pomiędzy wnioskodawcą, a jego pełnomocnikiem nie jest zdarzeniem, które mogłoby doprowadzić do udzielenia wnioskowanego zezwolenia. Reasumując stwierdzono, że strona nie wykazała okoliczności uniemożliwiających opuszczenie przez nią terytorium Polski i zmierza do uniknięcia konsekwencji dotychczasowego, nielegalnego pobytu w Polsce. W odwołaniu od powyższej decyzji B. G. wyjaśnił, że legalnie wykonuje pracę w Polsce od 2010 r. Przyjechał do Polski z powodu trudnej sytuacji w kraju pochodzenia, spłaca zadłużenie finansowe, jakie zaciągnął przed wyjazdem. Podkreślił, że ma zapewnione miejsce pracy oraz zadeklarował, że po uzyskaniu wnioskowanego zezwolenia, wyjedzie do Ambasady RP w [...] w celu uzyskania wizy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podzielił stanowisko Wojewody [...], że wobec cudzoziemca nie zachodzą przesłanki, uzasadniające udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy w trybie art. 181 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Wyjaśniono, że B. G. przebywał ostatnio w Polsce na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, udzielonego w dniu[...] stycznia 2014 r. przez Wojewodę [...] z terminem ważności do dnia [...] kwietnia 2014 r. z uwagi na wykonywanie pracy (art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach). Cudzoziemiec odebrał w/w decyzję w dniu 9 kwietnia 2014 r. W dniu 1 maja 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Przesłuchany w dniu 3 czerwca 2014 r. B. G. zeznał, że ostatnio wjechał do Polski w lipcu 2012 r. na podstawie wizy, w celu podjęcia pracy. Jednocześnie stwierdził, że pozostaje nielegalnie w Polsce od dnia 18 kwietnia 2014 r. oraz wyjaśnił, że chce legalnie opuścić terytorium Polski i wrócić na podstawie wizy, na co potrzebuje około 3 miesięcy. Następnie zainteresowany chciałby kontynuować zatrudnienie w Polsce. Organ podniósł, że strona miała możliwość opuszczenia terytorium Polski przed dniem [...] kwietnia 2014 r., bowiem decyzja organu I instancji z dnia [...] stycznia 2014 r. została odebrana przez jej pełnomocnika w dniu 9 kwietnia 2014 r. W ocenie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców okoliczności związane zarówno z brakiem wiedzy o wydaniu poprzedniej decyzji organu l instancji, jak i trudną sytuacją finansową, nie stanowią wyjątkowej sytuacji osobistej cudzoziemca, która wynikła nagle, niezależnie od niego oraz uniemożliwiała mu wyjazd z Polski. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł B. G., domagając się jej uchylenia w całości. Skarżący podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego z przekroczeniem dozwolonych granic swobodnej oceny dowodów przejawiające się w pominięciu istotnych okoliczności sprawy, a mianowicie tego, iż skarżący nie ze swojej winy znalazł się nagle w sytuacji potrzeby natychmiastowego wyjazdu z Polski po kilkuletnim legalnym pobycie na jej terytorium, co spowodowało konieczność załatwienia niezbędnych spraw osobistych przed wyjazdem do kraju pochodzenia, co daje podstawy do udzielenia mu krótkotrwałego zezwolenia na pobyt czasowy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący bez swojej winy został zaskoczony informacją, że w jego sprawie wydano decyzję o przyznaniu mu prawa pobytu w Polsce. Zaznaczono, że informacja ta z winy pełnomocnika została skarżącemu przekazana, kiedy już nie miał on szans na przedłużenie pobytu, co wiązało się z koniecznością natychmiastowego wyjazdu z Polski. Zwrócono uwagę, że skarżący przebywa w Polsce już kilka lat, legalnie wykonuje pracę i tu znajduje się jego centrum życiowe, a to oznacza, iż uzasadnione było przyznanie mu kilkumiesięcznego prawa pobytu w Polsce, w celu uregulowania najpilniejszych spraw. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W motywach wskazanego na wstępie wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w dacie wystąpienia do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 181 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, B. G. pozostawał w Polsce nielegalnie. Dokonując wykładni powyższego przepisu Sąd zaaprobował stanowisko organów orzekających w sprawie, że za szczególną okoliczność uzasadniającą udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie wskazanego przepisu nie może być uznana próba uniknięcia konsekwencji dotychczasowego, nielegalnego pobytu w Polsce. Nie podzielono stanowiska skarżącego, że jego nielegalny pobyt w Polsce powstał w rezultacie zdarzenia niezależnego od jego woli i dlatego spełnia obecnie warunki do udzielenia mu żądanego zezwolenia. Mając na uwadze, że skarżący w Polsce przebywa od kilku lat i znane były mu procedury związane z uzyskiwaniem zezwolenia na zamieszkiwanie na czas oznaczony, w chwili wydawania zaskarżonej decyzji nie było podstaw, aby uznać, że w przypadku cudzoziemca zaistniała wyjątkowa sytuacja uzasadniająca udzielenie mu zezwolenia na pobyt w Polsce do 6 miesięcy na podstawie art. 181 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. G., zaskarżając go w całości. Skarżący, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm. – zwanej dalej: "P.p.s.a."), zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego: tj. art. 181 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że brak jest podstaw do udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy, podczas gdy prawidłowa jego wykładnia nakazuje przyjąć, że spełnia on przesłanki do udzielenia mu krótkoterminowego zezwolenia na pobyt czasowy; 2. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: tj. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na nienależytym wyjaśnieniu, czy organy administracji publicznej naruszyły przepisy normujące przebieg postępowania administracyjnego, i czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, czego efektem było bezkrytyczne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego i prawnego, co doprowadziło do oddalenia skargi pomimo naruszenia przez organy art. 7, art.77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego obowiązku zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wykładnia przesłanki "wyjątkowej sytuacji osobistej", o której mowa w art. 181 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach nie może ograniczać się do zawężająco rozumianych względów humanitarnych lub losowych. Taki pogląd stanowi daleko idącą dowolność interpretacyjną. Ustawodawca wprowadzając ww. klauzulę generalną miał na celu uczynienie prawa bardziej elastycznym i bliższym społeczeństwu. W przedmiotowej sprawie B. G. niezależnie od siebie znalazł się w sytuacji, w której jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stał się nielegalny. Skarżący działał w pełnym zaufaniu do swojego pełnomocnika, który z własnej winy nie dopełnił swoich obowiązków, nie odbierając we właściwym czasie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. udzielającej cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Jednocześnie podniesiono, że skarżący przebywał w Polsce ponad cztery lata, legalnie wykonując pracę, zatem można uznać, iż jego centrum życiowe znajduje się w Polsce. W tej sytuacji trudno wymagać od niego, aby w ciągu krótkiego czasu, zaskoczony informacją, że musi wkrótce wyjechać, był w stanie uregulować przynajmniej najważniejsze sprawy związane z pobytem w Polsce. Skarżący stwierdził, że po opuszczeniu terytorium RP chce wrócić oraz dalej mieszkać i wykonywać legalnie pracę. Gwarancją realizacji powyższego jest nieponiesienie negatywnych konsekwencji za błąd pełnomocnika, w przeciwnym wypadku w świetle obowiązujących przepisów jego ponowny wjazd na terytorium Polski będzie bardzo utrudniony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej: "P.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach wymienionych w art. 174 P.p.s.a. Jednak sposób sformułowania skargi kasacyjnej polegający na wzajemnym powiązaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania pozwala na odniesienie się do kilku kwestii podniesionych w zarzutach bez konieczności przedstawienia argumentacji oddzielnie do obu podstaw zaskarżenia wyroku. Skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 181 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1650 z późn. zm. – dalej powoływana jako: "ustawa o cudzoziemcach") "poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że brak jest podstaw do udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy, podczas gdy prawidłowa jego wykładnia nakazuje przyjąć, że spełnia on przesłanki do udzielenia mu krótkoterminowego zezwolenia na pobyt czasowy". Naruszenie prawa materialnego, będące następstwem błędnej jego wykładni (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), można określić, jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko pojęcia występującego w jego treści. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach sprawy, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 181 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Właściwie wykorzystał poszczególne dyrektywy i argumenty wykładni, dochodząc do trafnego rezultatu, jako podstawy treści zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 181 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach cudzoziemcowi, który przebywa na tym terytorium Polski można udzielić zezwolenia na pobyt czasowy, ze względu na okoliczności wymagające krótkotrwałego pobytu, "jeżeli obecności cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wymaga jego wyjątkowa sytuacja osobista". Udzielnie przedmiotowego zezwolenia jest dopuszczalne, jeżeli wydanie zezwolenia na zamieszkanie na innej podstawie nie jest możliwe, a cudzoziemiec nielegalnie przebywający w Polsce musi w niej tymczasowo pozostać, w szczególności, gdy jego pobyt jest uzasadniony względami humanitarnymi lub losowymi. Warunkiem zastosowania dyspozycji omawianego przepisu jest zaistnienie takiej sytuacji osobistej cudzoziemca, która daje się określić, jako "wyjątkowa" (nadzwyczajna). Uznanie, że zachodzi wyjątkowa sytuacja osobista cudzoziemca powinno wynikać z obiektywnej oceny sytuacji osoby występującej z wnioskiem o udzielenie zezwolenia, nie może zaś wywodzić się z jej subiektywnych ocen i przekonań. Skarżący argumentuje, że posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "wyjątkowej sytuacji osobistej", ma na celu uczynienie prawa bardziej elastycznym, bliższym społeczeństwu. Natomiast ograniczenie w procesie interpretacji tego zwrotu "jedynie do względów humanitarnych lub losowych stanowi daleko idącą dowolność interpretacyjną.". Biorąc pod uwagę, że ustawodawca nie określa okoliczności, przez które strona znalazła się w owej sytuacji tj. czy są to okoliczności od niej zależne czy też nie, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tej argumentacji. Niewątpliwie konstrukcja przesłanek udzielania zgody na pobyt czasowy ze względu na okoliczności wymagające krótkotrwałego pobytu cudzoziemca przy pomocy zwrotów ocennych, służy uelastycznieniu porządku prawnego i umożliwia udzielenie zezwolenia na taki pobyt w zróżnicowanych stanach faktycznych. Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem ocennym: "wyjątkowa sytuacja osobista" daje możliwość zastosowania tej instytucji prawnej również w sytuacjach, które były nie do przewidzenia w momencie tworzenia prawa, ale nie uprawnia do swobody przy interpretacji prawa i przyjmowaniu takiej wykładni, która stoi w oczywistej sprzeczności z celami ustawy i przyjętych w niej instytucji. Zwroty ocenne "wymagają systematycznego dookreślania, tzn. uzyskują treściowe kontury dopiero w trakcie ustalania treści poszczególnych interesów indywidualnych, kształtowanych na bazie prawa administracyjnego materialnego" (por. M. Zdyb, Interes jednostki w sferze luzów normatywnych (pojęcia nieostre), "Annales UMCS", XXXVIII, 1991, s. 354). Niewątpliwie każda ocena dokonywana przez organ stosujący prawo, w przypadku stosowania takiego zwrotu, zawsze musi być oceną jednostkową i sytuacyjną. Na gruncie powyższych rozważań trafnie stwierdził Sąd Wojewódzki, że za szczególną okoliczność uzasadniającą udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie art. 181 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach nie może być uznana próba uniknięcia konsekwencji dotychczasowego, nielegalnego pobytu w Polsce. Także nieporozumienie pomiędzy skarżącym, a jego pełnomocnikiem, nie jest zdarzeniem, które mogłoby doprowadzić do udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy z tego powodu, że jest to wyjątkowa sytuacja osobista wymagająca obecności cudzoziemca na terytorium Polski. Jako pozbawiony doniosłości prawnej należy ocenić również zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nienależyte wyjaśnienie, czy organy naruszyły przepisy normujące przebieg postępowania administracyjnego i czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich określonych w nim elementów lub nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując rozstrzygnięcie, a wada ta uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi, o których mowa w powołanym przepisie. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zarzuty podniesione w skardze oraz wskazano i w dostateczny sposób wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Z kolei z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wynika, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd Wojewódzki poczynił w sprawie kompletne i bezbłędne ustalenia. Ocena Sądu nie wykazuje błędów natury faktycznej i logicznej oraz nie wykracza poza ramy oceny swobodnej. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny i jego ocena wskazuje, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zasadności odmowy przyznania skarżącemu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w trybie art. 181 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw po uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.