III SAB/Kr 66/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : SWSA Jakub Makuch ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Bolesław w przedmiocie rozgraniczenia działki nr (...) obręb Bolesław I. zobowiązuje Wójta Gminy Bolesław do wydania aktu albo dokonania czynności w terminie dwóch miesięcy; II. stwierdza, że Wójt Gminy Bolesław dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie oddala skargę; IV. zasądza od Wójta Gminy Bolesław na rzecz skarżącej E. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Pismem z dnia 1 marca 2022 r. E. S., reprezentowana przez M. S., i T. S. wystąpili z wnioskiem do Wójta Gminy Bolesław o rozgraniczenie nieruchomości o nr [...] i nr [...] obręb Bolesław z działkami o nr: [...] obręb Bolesław, [...] obręb Bolesław, [...] obręb Bolesław, [...] obręb Bolesław, [...] obręb Bolesław – z powodu sporu granicznego. Postanowieniem z dnia 23 maja 2022 r., znak G.6830.1.2022, Wójt Gminy Bolesław odmówił wszczęcia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości położonej w Bolesławiu, obręb Bolesław, składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] z nieruchomością: – położoną w Bolesławiu, obręb Bolesław, stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...], dla której w Sądzie Rejonowym w O. prowadzona jest księga wieczysta nr [...]; – położoną w Bolesławiu, obręb Bolesław, stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...], dla której w Sądzie Rejonowym w O. prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Pismem z dnia 17 czerwca 2022 r. E. S., reprezentowana przez M. S., wniosła ponaglenie w sprawie zarejestrowanej pod sygnaturą [...] (po tą sygnaturą, do czasu wydania wspomnianego postanowienia z dnia 23 maja 2022 r., prowadzone było postępowanie zarówno w sprawie rozgraniczenia działki nr [...], jak i działki nr [...]). E. S. wniosła też zażalenie na postanowienie z dnia 23 maja 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania co do działki nr [...] (na skutek tego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 6 lipca 2022 r., znak SKO.GiK/4161/35/2022, uchyliło zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postepowania). Z kolei pismem z dnia 20 czerwca 2022 r. E. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Bolesław. Skargą objęta została sprawa o rozgraniczenie działki nr [...] – skarżąca, nawiązując do wniosku z dnia 1 marca 2022 r., wskazała w szczególności, że do tej pory nie otrzymała żadnego postanowienia o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie działki o nr [...]. Skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie przewlekłości i bezczynności organu w prowadzeniu przedmiotowej sprawy, 2) stwierdzenie, że przewlekłość i bezczynność w prowadzeniu przedmiotowej sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie sumy pieniężnej z przeznaczeniem na doposażenie sali gimnastycznej w Szkole Podstawowej w Bolesławiu, Zespole Przedszkolno-Szkolnym w Krzykawie oraz na doposażenie sali komputerowej w Zespole Przedszkolno-Szkolnym w Podlipiu w kwocie po 1500 zł (w sumie 4500 zł). W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Bolesław wniósł o oddalenie skargi w całości, ewentualnie o niewymierzanie sumy pieniężnej i stwierdzenie, że organ nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, a w przypadku innej oceny sądu, że zaistniała bezczynność i przewlekłość prowadzenia postępowania nie miała charakteru rażącego. W uzasadnieniu tego stanowiska organ przedstawił podjęte czynności zmierzające do ustalenia tytułu prawnego do działki nr [...], wyniku których uznał, że E. S. nie przestawiła tegoż tytułu prawnego (ustalenie to stało się podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z dnia 23 maja 2022 r., dotyczącego działki nr [...]). W odniesieniu do sprawy rozgraniczenia działki nr [...] Wójt Gminy Bolesław wyjaśnił, że do chwili przekazania dokumentacji Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Krakowie trwało postępowanie wyjaśniające w zakresie rozgraniczenia działki nr [...]. Prowadzone czynności wyjaśniające miały na celu m in. prawidłowe ustalenie stron postępowania celem umożliwienia im udziału w przedmiotowym postępowaniu. Poprzez punkt wspólny granicy działki nr [...], działki nr [...] oraz działki nr [...], a także wspólny odcinek pomiędzy działkami [...] i [...] właściciele/strony postępowania będą uczestniczyły w rozgraniczeniu nieruchomości wskazanych działek. Stan prawny działki nr [...] jest nieuregulowany, a w dniu 6 czerwca 2022 r. zostało wniesione zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na postanowienie Wójta Gminy Bolesław nr G.6830.1.2022 z dnia 23 maja 2022 r. odmawiające wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego działki nr [...] na wniosek domniemanego posiadacza. Przekazanie akt przedmiotowej sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie uniemożliwia aktualnie procedowanie w kwestii rozgraniczenia działki nr [...] z działkami sąsiednimi w niniejszej sprawie. Ustalenie stron do procedowania rozgraniczenia dla działki nr [...] będzie miało znaczenie dla ustalenia stron dla działki nr [...], co bez wątpienia przełoży się na prowadzenie przedmiotowego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. W świetle art. 37 § 1 k.p.a. bezczynność ma miejsce wtedy, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Z kolei przewlekłość ma miejsce wtedy, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana. Natomiast za przewlekłe prowadzenie postępowania uznać należy sytuację, w której postępowanie administracyjne prowadzone jest w sposób nieefektywny. Chodzi tu w szczególności o wykonywanie przez organ administracji czynności w dużym odstępie czasu. Stosownie do art. 12 ust. 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W myśl art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna, aczkolwiek nie wszystkie wnioski w niej sformułowane zasługiwały na uwzględnienie. Podkreślić w tym miejscu należy, że pismem z dnia 20 czerwca 2022 r. skarżąca niewątpliwie zaskarżyła bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Bolesław w sprawie o rozgraniczenie działki nr [...] obręb Bolesław. Skarga zrelatywizowana do tej sprawy została zatem rozpoznana w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jeżeli okaże się, że intencją skarżącej było zaskarżenie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy Bolesław także w sprawie o rozgraniczenie działki nr [...], obręb Bolesław – skarga tym zakresie będzie rozpoznana w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jak wynika akt, w zainicjowanej wnioskiem z dnia 1 marca 2022 r. sprawie o rozgraniczenie działki nr [...], obręb Bolesław, Wójt Gminy Bolesław do dnia wniesienia skargi nie podjął żadnych istotnych czynności procesowych, a w szczególności nie wydał żadnego rozstrzygnięcia. Trzeba zatem skonstatować w odniesieniu do tej sprawy przewlekłe prowadzanie postępowania, a także – zważywszy że upłynął termin ustawowy z art. 35 § 3 k.p.a. – bezczynność organu. W ocenie Sądu, wskazywane przez organ wątpliwości co do kręgu stron postępowania – nawet jeśli w pewnym zakresie wiążą się one ze sprawą o rozgraniczenie działki nr [...] – nie uzasadniały bierności organu i zaniechania podjęcia choćby proceduralnych rozstrzygnięć co do toku czynności jurysdykcyjnych (niemniej jednak wątpliwości te mogą mieć znaczenie przy ocenie charakteru naruszenia prawa). Oceniając charakter stwierdzonej przewlekłości i bezczynności, Sąd miał na względzie, że: "Za rażące naruszenie prawa należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Za wyczerpujące powyższe pojęcie przyjdzie uznać stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób jednoznaczny. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. W judykaturze trafnie wskazuje się, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków strony skarżącej i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia" (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., II OSK 2557/21, CBOSA). Biorąc pod uwagę ogół okoliczności wynikających z akt, w tym okoliczności wyeksponowane w odpowiedzi na skargę (stopień skomplikowania sprawy, obiektywne trudności w ustaleniu kręgu stron postępowania) oraz okoliczność, że na dzień wniesienia skargi przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy nie sięgnęło dwóch miesięcy – Sąd uznał, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Orzeczenie rażącego naruszenia prawa, jak już wyżej zaznaczono, jest zastrzeżone jedynie dla najbardziej jaskrawych i niczym nieusprawiedliwionych przypadków długotrwałej bierności organów, a w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się znamion takiego przypadku. Z podobnych przyczyn Sąd uznał, że nie ma podstaw do przyznania wnioskowanej przez skarżącego sumy pieniężnej. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do wydania aktu administracyjnego albo dokonania czynności w terminie dwóch miesięcy (pkt I sentencji wyroku). Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). W pozostałym zakresie skarga została oddalona (pkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt IV sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.