I SA/Wa 1120/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Anna Wesołowska, , po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju Pracy i Technologii na rzecz [...] S.A. w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] Minister Rozwoju (dalej jako organ) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2019 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. prawa własności gruntu położonego w gminie [...], obręb [...]-[...], ark. mapy [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] oraz nabycia z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. przez [...] S.A. prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu wraz z prawem własności budynków, lokali i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 37a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. i komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2018 r., poz. 1311), dalej jako "ustawa o komercjalizacji", grunty wchodzące w skład linii kolejowych, pozostające w dniu [...] lutego 2003 r. we władaniu [...] S.A., niestanowiące własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub [...] S.A. stają się z dniem 1 czerwca 2003 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa za odszkodowaniem, z zastrzeżeniem ust. 7 i przedmiotem użytkowania wieczystego [...] S.A. a budynki, lokale i inne urządzenia znajdujące się na tych gruntach własnością [...] S.A. Nabycia praw w tym trybie potwierdza wojewoda w drodze decyzji. Przesłanki powyższe muszą być spełnione łącznie. W odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości organ podniósł, że na dzień [...] lutego 2003 r. stanowił on własność osoby fizycznej, co nie było w sprawie kwestionowane, a zatem przesłanka ta jest w niniejszej sprawie spełniona. W odniesieniu do pozostałych przesłanek, w ocenie organu ze zgromadzonych w postępowaniu dokumentów nie wynika, aby działka nr ew. [...] zajęta była pod czynną linię kolejową oraz pozostawała we władaniu [...] S.A. Przedłożony przez wnioskodawcę wypis z rejestru gruntów z [...] lutego 2019 r. oraz wyrys mapy ewidencyjnej z [...] lutego 2019 r. wskazuje jedynie, że przedmiotowa działka oznaczona została w rejestrze gruntów jako inny teren komunikacyjny, a ponadto dokumenty te sporządzone zostały według stanu istniejącego w dniu ich sporządzenia, a nie na datę istotną w sprawie. Z ww. mapy ewidencyjnej nie wynika dokładny przebieg linii kolejowej przez tę działkę na dzień [...] lutego 2003 r. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z ewidencji środków trwałych znajdujących się na przedmiotowej działce nie wynika, czy opisane w nim środki trwałe zostały zbudowane przed [...] lutego 2003 r. oraz czy stanowią część czynnej linii kolejowej. Wobec niewykazania przez wnioskodawcę, że przedmiotowy grunt wchodził na datę istotną w sprawie w skład czynnej linii kolejowej nie pozwala także na stwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość w ww. dacie znajdowała się we władaniu [...] S.A. Organ uznał, że oświadczenia osób upoważnionych do reprezentowania [...] S.A. nie mogą stanowić wyłącznego dowodu potwierdzającego spełnienie przesłanki władania publicznoprawnego, gdyż nie zostały poparte żadnymi dokumentami, zaś same oświadczenia beneficjentów uwłaszczenia nie mogą stanowić samodzielnego dowodu w sprawie, zwłaszcza jeżeli charakteryzują się tak dużym stopniem ogólności. Organ wskazał również, że wobec powyższych braków w materiale dowodowym Wojewoda [...] dwukrotnie wzywał wnioskodawcę do nadesłania dodatkowych materiałów, wezwania te pozostały jednak bez odpowiedzi. Wprawdzie przepis art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako kpa) nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jednakże nie oznacza to obciążenia organu nieograniczonym obowiązkiem poszukiwania faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji, gdy strona pomimo wezwań organu nie przedstawia żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Stąd też nie można uznać, aby postępowanie prowadzone było z naruszeniem art. 7, 75 i 77 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z [...] kwietnia 2020 r. [...] S.A. z siedzibą w [...], dalej jako "Skarżąca" zarzuciła organowi naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego, tj.: a. art. 6, 7 i 80 kpa, poprzez niepodjęcie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, jak fakty powszechnie znane, w tym dotyczące powstania linii kolejowej, jej istnienia i lokalizacji, w wyniku czego doszło do błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego; b. art. 75 § 1 kpa, poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie przedłożyła dowodów pozwalających stwierdzić, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała w dniu [...] lutego 2003 r. we władaniu poprzednika prawnego [...] S.A. a także błędne uznanie, że złożone w sprawie oświadczenia osób reprezentujących wnioskodawcę są wyłącznym dowodem na tę okoliczność i nie mogą stanowić podstawy do ustalenia tej przesłanki; c. art. 77 kpa, poprzez niezebranie całego materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, niejednoznaczne wnioski organu II instancji oparte na teoretycznych rozważaniach bez zbadania przez organ I instancji okoliczności faktycznych sprawy dotyczących istnienia na przedmiotowej działce infrastruktury kolejowej, nieuwzględnienie w postępowaniu faktów powszechnie znanych, które nie wymagają dowodu oraz błędną i dowolną ocenę dowodów i faktów przedmiotowej sprawy; 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 37a ust. 1 i 2 ustawy poprzez mylne przyjęcie, że sporna działka nie pozostawała w dniu [...] lutego 2003 r. nieprzerwanie we władaniu [...] S.A. i nieuwzględnienie faktycznego władania nieruchomością przez skarżącą i jej poprzednika prawnego, w efekcie błędne uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa własności oraz użytkowania wieczystego przez [...] S.A. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji. Skarga jest zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. Nr 2019, poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. przy czym stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Materialnoprawną podstawą decyzji stanowił art. 37 a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Zgodnie z jej przepisami grunty wchodzące w skład linii kolejowych które pozostawały w dniu [...] lutego 2003 r. we władaniu [...] a nie stanowiły własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub [...] S.A. stawały się z dniem 1 czerwca 2003 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z zastrzeżeniem ust. 7 (ust. 1). Z ust. 2 tego przepisu natomiast wynika, że do gruntów p których mowa w ust. 1 [...] S.A. przysługuje z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. prawo użytkowania wieczystego i prawo własności budynków, lokali i innych urządzeń znajdujących się na tych gruntach. Oznacza to, że dla spełnienia tych przesłanek konieczne jest wykazanie, że [...] lutego 2003 r. grunty były zagospodarowane w infrastrukturę techniczną stanowiącą linię kolejową, władanie nią przez [...] S.A. i nie przysługiwanie własności Skarbowi Państwa lub samorządowi terytorialnemu. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości, że nieruchomość stanowiła własność osoby fizycznej a nie stanowiła jednocześnie własności Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego. Kluczowym zatem była ocena czy nieruchomość zabudowana była linię kolejową. Dokonując wykładni tego pojęcia (ustawa nie definiuje go) należy odnieść się do definicji z ustawy z 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (D.U. Nr 96, poz. 591 ze zm.) w brzmieniu na datę wejścia w życie ustawy o komercjalizacji – tj. 25 maja 2003 r. Zgodnie z art. 4 pkt 2 tej ustawy "linią kolejową" była droga szynowa wraz z przyległym pasem gruntu a także budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego oraz zajęte pod nie grunty. Z kolei z art. 4 pkt 4 tej ustawy wynikało, że pasem przyległym gruntu jest pas gruntu wzdłuż drogi szynowej usytuowany po obu jej stronach oraz przestrzeń nad i pod powierzchnią gruntu, niezbędny do bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego. Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (D.U. 1998, poz. 984) w § 3 pkt 7 definiuje pojęcie "podtorza" jako budowli geotechnicznej wykonanej na gruncie rodzimym jako nasyp lub przekop wraz z urządzeniami ze zabezpieczającymi i odwadniającymi. W § 61 natomiast wskazuje jego szczegółowe parametry z czego wynika, że podtorze stanowi element torowiska. Organ przyjął, że brak jest podstaw do zastosowania art. 37a ustawy o komercjalizacji ponieważ skarżąca nie wykazała, że władała tym gruntem oraz że grunt ten był zajęty pod czynną linię kolejową. Umknęło uwadze organu, że z ewidencji środków trwałych wynika, że w ich skład wchodzi rów odwadniający, skarpa i podtorze. Jeżeli elementy te stanowią element linii kolejowej zgodne z przywołanymi wyżej definicjami, a nie chodzi tylko o same tory ale i pasy przyległe do niech, które są niezbędne do bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego (art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie kolejowym), to zasadne byłoby przyjęcie, że stanowią linię kolejową w rozumieniu przepisów ustawy o komercjalizacji. Organ w ogóle nie odniósł się do tej kwestii, co stanowi o naruszeniu art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Co prawda [...] S:A., mimo wezwań organu do wykazania okoliczności niezbędnych do zastosowania art. 37a ustawy o komercjalizacji, nie przedstawiła poza z wykazem środków trwałych, innych dowodów, to jednak obowiązek podejmowania wszystkich niezbędnych czynności które pozwolą na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego spoczywa na organie. Wynika to z art. 7 k.p.a. Organ w ogóle nie dokonał analizy charakteru tych urządzeń pod kątem wyżej przywołanej definicji wynikającej z rozporządzenia. Wskazał jedynie, że linia kolejowa musi być czynna a w niniejszej sprawie linia jest nieczynna. Przyjął zatem pośrednio jej istnienia jako elementu infrastruktury kolejowej. Powyższe stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu w tej części są wewnętrznie sprzeczne. Trzeba pamiętać, że art. 37 a ustawy o komercjalizacji służy regulacji stanu prawnego mienia do którego [...] S.A nie legitymuje się prawem własności a które faktycznie zajęte było 28 lutego 2003 r. a często i wcześniej, pod linie kolejowe. Kluczowe ma zatem ustalenie czy tego dnia na gruncie była urządzona linia kolejowa w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym a jeżeli tak to jakie konkretnie elementy tej infrastruktury wchodziły w jej skład i jaki był rzeczywisty zasięg przestrzenny tej linii kolejowej. Z ewidencji środków trwałych wynika, że na tym terenie była skarpa i podtorze, które generalnie stanowią budowlę kolejową (podbudowę toru kolejowego). Z zestawienia tego wynika, że elementy te wraz z rowem odwadniającym stanowią część infrastruktury kolejowej – linii [...]- [...]. Charakter ten potwierdza wypisu z rejestru gruntów – oznaczenie użytku – inne tereny komunikacyjne. Co prawda wypis z rejestru gruntów został sporządzony na datę [...] luty 2019 r. to jednak sięgając do internetowej wyszukiwarki linii kolejowych https://www.bazakolejowa.pl/index.php?dzial=linie&id=529, można tam odnaleźć informacje o istnieniu tej linii kolejowej oznaczonej nr [...]. Nie wiadomo zatem na jakiej podstawie organ ustalił, że linia ta jest nieczynna. Poza tym przesłanką zastosowania art. 37 a ustawy o komercjalizacji nie jest stan techniczny elementów (budowli, urządzeń) tworzących linię kolejową. Istotne jest to aby obiekty i urządzenia tego typu wchodziły w skład gruntów których nabycia domaga się [...] S.A i aby stanowiły linię kolejową. Przy czym z przepisu art. 37 a ustawy muszą być spełnione 2 warunki: wchodzenie w skład linii kolejowej i władanie na określoną datę. Skarżący przedstawił oświadczenia A. S. i D. O. z [...] kwietnia 2019 r. o władaniu tą nieruchomością na 28 lutego 2003 r. Organ uznał je za nie wystarczające. W ocenie Sądu w aktach administracyjnych brak kontrodowodu na tę okoliczność (władania), co oznacza, że organ nie wykazał innym przeciwnym dowodem że [...] nie władało przedmiotową działką (zakładając że była tam linia kolejowa – czego Sąd nie przesądza). Powyższe nie stanowi jednak o naruszeniu art. 75 § 1 k.p.a. (jak wywodzi się w skardze). Organ ocenił bowiem ten dowód ale wadliwie, nie przestawiając argumentów i dowodów na okoliczność, przyjął, że [...] S.A. nie władała tą nieruchomością. Na gruncie ustawy o komercjalizacji władanie w rozumieniu art. 37 a ust. 1 nie zostało zdefiniowane. Dlatego uzasadnione jest sięgnięcie do tego pojęcia w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Jak wynika choćby z art. 336 kodeksu cywilnego władającym jest posiadacz samoistny ale i ten kto jest użytkownikiem, najemcą, dzierżawcą czy podmiotem innych praw z którymi łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Istotne jest zatem to czy podmiot dysponuje daną rzeczą w sposób bezpośredni czy pośredni, samoistnie (jak właściciel) albo w sposób zależny (np. jako użytkownik). Dla spełnienia tej przesłanki nie jest konieczne wykazanie że [...] było posiadaczem samoistnym w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Z drugiej strony należy mieć na względzie, że władanie wyraża się w uzewnętrznionej formie dysponowania daną nieruchomością zazwyczaj z wyłączeniem innych osób. W przypadku linii kolejowej władnie to wykorzystywanie danej linii, co jednak, wbrew wywodom organu, nie oznacza, że linia musi być czynna. Przepis art. 37 a ustawy takiego wymagania nie stawia. Może zdarzyć się tak, że linia – np. tor boczny, nie jest aktualnie wykorzystywana ale [...] dokonuje jego konserwacji w celu późniejszego wykorzystywania. Istnieje wiele linii kolejowych które obecnie, z racji choćby ekonomicznych, nie jest eksploatowanych, co w ocenie Sądu nie oznacza, że [...] nie może ubiegać się o ich nabycie na podstawie przepisów tej ustawy. W niniejszej sprawie organ w ogóle nie odniósł się do kwestii wykorzystania (władania) linią przyjmując, że linia jest nieczynna co, zdaniem organu, wyklucza zastosowanie przepisów ustawy. Taka ocena organu jest nieuprawniona. W skardze Skarżąca wskazuje na proces budowy linii oraz rozpoczęcie jej eksploatacji w 1975 r., co oznacza, że linia ta istniała i była wykorzystywana (przy założeniu że biegła przez przedmiotową działkę). Jeżeli tak to organ powinien ustalić czy stan taki trwał w dacie 28 lutego 2003 r. Przyjmując, że linia istnieje ale nie jest obecnie eksploatowana powinien ustalić charakter władania w aspekcie korzystania z tego elementu infrastruktury kolejowej. Dopiero brak aktywności ze strony [...] w odniesieniu do tego elementu może świadczyć o nie wykazaniu władztwa. Organ powinien w sposób samodzielny ustalić w sposób nie budzący wątpliwości: -kiedy została wybudowana linia kolejowa [...]-[...] i czy w jej skład wchodziła przedmiotowa działka; - czy na działce tej znajdowała się infrastruktura kolejowa w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie kolejowym i czy istniała w dacie 28 lutego 2003 r. - jeżeli będzie to konieczne przeprowadzić dowód z oględzin w celu ustalenia stanu faktycznego w tym granic gruntu zajętego pod infrastrukturę kolejową czy dowód z zeznań właścicieli tej nieruchomości na okoliczność jej zagospodarowania i władania; - ustalić zakres i formę władania [...]. Uchybień związanych z ustaleniem stanu faktycznego nie dostrzegł organ II instancji, co stanowi o naruszeniu przez niego art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. To zaś prowadzi do uchylenia obu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. Na tym etapie przedwczesna jest ocena zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do takiej oceny konieczne jest bowiem wszechstronne i pełne ustalenie stanu faktycznego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na względzie powyższą ocenę Sądu i przeprowadzi postępowanie dowodowe zgodnie z obowiązującymi przepisami. Końcowo podnieść trzeba, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Z uwagi na znaczny wzrost wykrytych zakażeń w całym kraju, co znajdowało odzwierciedlenie na stronie www.worldometers.info/coronavirus/country/poland, objęcie [...] strefą zagrożenia przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Poza tym zarządzeniem Prezesa WSA w Warszawie nr 21 z 16 października 2020 r. związku z objęciem [...] strefą czerwoną wstrzymano orzekanie na posiedzeniach jawnych i przyjęto zasadę orzekania na posiedzeniach niejawnych a sprawy wyznaczone na rozprawy skierowano do rozpoznania na posiedzeniach niejawnych (komunikat na stronie internetowej WSA w Warszawie). Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i 135 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust.1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (D.U. 2015, poz. 1804).