II SA/Wa 478/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2020 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z [...] października 2019 roku. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. o nr [...] Dyrektor Generalny Służby Więziennej działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej Kpa.) po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] października 2019 r. wniesionego przez Pana P. M. (skarżącego) od decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego z dnia [...] października 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] o zwolnieniu P. M. ze służby w Służbie Więziennej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] z dniem [...] stycznia 2019 r. zwolnił P. M. ze służby w Służbie Więziennej w związku z dwukrotnym nieusprawiedliwionym niestawieniem się na badania wyznaczone przez komisję lekarską. Od ww. decyzji P. M. złożył odwołanie z dnia [...] lutego 2019 r. do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...], doręczone w dniu [...] marca 2019 r., kwestionując otrzymanie zawiadomień o obowiązku stawienia się na komisję lekarską z dnia [...] maja 2018 r. i [...] czerwca 2018 r. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] odmówił P. M. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Jednocześnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] stwierdził uchybienie przez P. M. terminu do wniesienia odwołania od decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Służbie Więziennej z dniem [...] stycznia 2019 r. Na ww. postanowienia P. M. złożył skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 513/19, uchylił zaskarżone postanowienia. W dniu [...] kwietnia 2019 r. do Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] wpłynęło podanie P. M. z dnia [...] kwietnia 2019 r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] w przedmiocie zwolnienia ze skarżącego służby w Służbie Więziennej z dniem [...] stycznia 2019 r.. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2019 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Służbie Więziennej. Ww. decyzję uzasadnił powrotem sprawy w przedmiocie zwolnienia P. M. ze służby w Służbie Więziennej na etap postępowania odwoławczego, po uprawomocnieniu się w dniu 6 września 2019 r. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 513/19. W związku z tym, że decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Służbie Więziennej, nie miała waloru decyzji ostatecznej, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] jako organ odwoławczy był zobligowany do rozpatrzenia sprawy co do meritum, zgodnie z art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie organ wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, w wypadku gdy wniesione zostanie odwołanie w trakcie postępowania odwoławczego, organ odwoławczy nie może orzekać co do tej samej decyzji na podstawie art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosek tego rodzaju będzie rozpatrzony w ramach postępowania odwoławczego. Organ wyjaśnił, że na podstawie art. 105 Kpa., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, odpowiednio w całości albo w części. Niniejsze postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 Kpa. było bezprzedmiotowe, bowiem wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zostanie załatwiony w toku postępowania odwoławczego. Od ww. decyzji P. M. złożył odwołanie z dnia [...] października 2019 r. do Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i podjęcie umorzonego postępowania. W odwołaniu P. M. podnosił, że w postępowaniu odwoławczym organ może jedynie uchylić zaskarżoną decyzję. Brak jest możliwości stwierdzenia nieważności decyzji. Inne są też przesłanki stwierdzenia nieważności oraz uchylenia decyzji. Oba postępowania nie wykluczają się. Brak jest też przepisu kodeksu postępowania administracyjnego, który uzasadniałby takie umorzenie postępowania. Ponadto powołał się na podstawowe zasady współżycia społecznego. Podniósł, że został zwolniony w trakcie zwolnienia lekarskiego. Nie posiada uprawnień do zasiłku chorobowego, czy rehabilitacyjnego, a także, że nie ma możliwości zdrowotnych, aby podjąć pracę. Wskazał również, że w całości postępowania widać premedytację w działaniu na jego niekorzyść. Jako przykład takiego postępowania, podał brak doręczenia korespondencji, brak informacji telefonicznej, że istnieje problem z doręczeniem korespondencji. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. Dyrektor Generalny Służby Więziennej postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, w wypadku gdy wniesione zostanie odwołanie w trakcie postępowania odwoławczego, organ odwoławczy nie może orzekać co do tej samej decyzji na podstawie art. 156 Kpa. Wniosek tego rodzaju będzie rozpatrzony w ramach postępowania odwoławczego oraz załatwiony w ramach uprawnień wynikających z art. 138 Kpa., który nie przewiduje możliwości stwierdzenia nieważności decyzji. W dniu [...] stycznia 2020 r. do organu wpłynęła skarga na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] listopada 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] października 2019 r. o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. o zwolnieniu skarżącego ze Służby Więziennej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 156 § 1 Kpa. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja o zwolnieniu ze służby w Służbie Więziennej została wydana z rażącym naruszeniem prawa wobec zwolnienia skarżącego ze służby z uwagi na dwukrotne niestawienie się na badania lekarskie, wyznaczone przez komisję lekarską w sytuacji, gdy skarżący badania odbył i nie otrzymał zawiadomień o wezwaniu na komisję lekarską. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Służby Więziennej podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. Zdaniem Dyrektora Generalnego Służby Więziennej skarga P. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest niezasadna. Na zakończenie należy wskazać ,że decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 roku nr [...];tj. decyzje, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący. Na powyższe rozstrzygnięcie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] P. M. wywiódł skargę do Sądu. Wyrokiem z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt III SA/Wa 130 /20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił ww. decyzje, w tym decyzję, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący. Wyrok na dzień 16 listopada 2020 r. nie był prawomocny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył ,co następuje. Na wstępie należy wskazać, że kontrolując legalność zaskarżonych decyzji administracyjnych sąd administracyjny co do zasady bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny z dnia ich wydania. W niniejszej sprawie mamy sytuację zbiegu dwóch trybów postępowania, a mianowicie trybu zwykłego zakończonego wyrokiem z dnia 30 września 2020 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sygn. akt III SA/Wa 130 /20 i trybu nadzwyczajnego zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia [...] kwietnia 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Służbie Więziennej z dniem [...] stycznia 2019 r. Jak wynika z akt administracyjnych, po wpłynięciu do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Służbie Więziennej z dniem [...] stycznia 2019 r., organ postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 Kpa.. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w dniu [...] kwietnia 2019 roku do Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w [...]i wpłynęły dwie skargi P. M., kierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, na wydane, w toku postępowania odwoławczego od decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 roku nr [...], postanowienia. Były to postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 Kpa. jest nadzwyczajnym trybem kontroli decyzji administracyjnych i dotyczy wyłącznie decyzji ostatecznych, takich od których nie przysługują środki odwoławcze. Zainicjowane przez stronę postępowania przed sądem administracyjnym, dotyczące postanowień o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, ma wpływ na rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w niniejszym postępowaniu. W przypadku uwzględnienia skargi przez Sąd postępowanie w sprawie decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 roku nr [...] wróci na etap postępowania odwoławczego, a decyzja ta nie będzie decyzją ostateczną. W takim przypadku kontrola prawidłowości decyzji nastąpi w trybie odwoławczym, a nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Postępowanie niniejsze zostało podjęte postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. po wydaniu wyroku z dnia 17 lipca 2019 r., przez Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sygn. akt III SA/Łd 513/19, gdyż w konsekwencji powyższego wyroku postępowanie wróciło na poziom postępowania odwoławczego. Stwierdzenie nieważności decyzji, którego domagał się skarżący w niniejszej sprawie, stanowi nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji administracyjnych pod kątem kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Kpa.). Co do zasady postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji ostatecznych. Wyjątkowo jednak możliwe jest zastosowanie art. 156 § 1 Kpa. do decyzji nieostatecznych. Może to jednak nastąpić w dwojakiego rodzaju sytuacjach. Po pierwsze, organ wyższego stopnia działając z urzędu w trybie nadzoru stwierdza nieważność decyzji nie ostatecznej. Po drugie, strona może złożyć przed upływem terminu do wniesienia odwołania wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej, wskazując w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości na dokonanie przez stronę wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania – zob. wyrok NSA z 30 czerwca 2011 r., II OSK 2138/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych. Zatem nie ma przeszkód, aby stwierdzić nieważność decyzji nieostatecznej na wniosek strony złożony przed upływem terminu do wniesienia odwołania, pod warunkiem, że wniosek ten będzie wyraźnie wskazywał, że strona wybiera tryb postępowania nadzwyczajnego (a nie również drogę postępowania zwykłego). Natomiast w przypadku zbiegu odwołania i żądania stwierdzenia nieważności pierwszeństwo należy przyznać pierwszemu z tych trybów. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych – zob. wyrok WSA z dnia 19 lipca 2012 r., III SA/Kr 1448/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych. Również w wyroku z dnia 6 listopada 1998 r. sygn. akt I SA/Ka 216/97 NSA wskazał, że w przypadku zbiegu odwołania oraz żądania stwierdzenia nieważności prymat należy przyznać pierwszemu z wymienionych trybów weryfikacji rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, z uwagi na szerszy zakres uprawnień organu odwoławczego, który może korygować zarówno wady prawne decyzji, jak i wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych lub powodujące inne nieprawidłowości. Brak rozpatrzenia wniesionego odwołania w trybie odwoławczym i zastąpienie go trybem nadzoru stanowi rażące naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, a zwłaszcza art. 138 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 1984r., sygn. akt II SA 225/84 GP 1984, nr 24, s. 8). Reasumując w niniejszej sprawie z chwilą wydania wyroku z dnia 17 lipca 2019 r., przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi sygn. akt III SA/Łd 513/19, którym uchylono postanowienie nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz postanowienie nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Dyrektora Aresztu Śledczego w [...], w sprawie niniejszej nastąpił zbieg postępowania odwoławczego i postępowania nadzwyczajnego, przy czym należy podkreślić, że skarżący w pierwszej kolejności złożył odwołanie. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że postępowanie nieważnościowe nie jest instancyjnym postępowaniem weryfikującym decyzje administracyjne, a nadzwyczajnym sposobem ich weryfikacji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. W ocenie Sądu należy przyjąć, że postępowanie w trybie odwołania ma pierwszeństwo przed postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji I instancji, tak więc do zakończenia postępowania w trybie zwykłym postępowanie nieważnościowe winno być zawieszone. Reasumując należy stwierdzić, że Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] przedwcześnie podjął zawieszone postępowanie nieważnościowe. Na zakończenie należy wskazać, że w ocenie Sądu postępowanie w trybie nieważnościowym w żadnej mierze nie stało się bezprzedmiotowe w sytuacji uchylenia postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oraz postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Postępowanie w trybie zwykłym i postępowanie w trybie nadzwyczajny o stwierdzenie nieważności decyzji wywołują bowiem różne skutki prawne. Nie można pomijać specyficznych skutków prawnych stwierdzenia nieważności decyzji. Otóż, w doktrynie trafnie wskazuje się, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej usuwa decyzję z porządku prawnego ze skutkiem ex tunc, co oznacza, że wraz z tą decyzją z mocy prawa upadają wynikające z niej skutki prawne (uprawnienia bądź obowiązki). Fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji na zasadach określonych w kpa ma moc wsteczną wywołuje zatem ten skutek, że eliminuje skutki prawne wadliwej decyzji, tak jakby ona w ogóle nie została podjęta (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel - Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego - j.w. teza 14 oraz G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. wyd. III, LEX,2010 - komentarz do art. 156 kpa, teza 5.). Biorąc powyższe pod uwagę, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku. ----------------------- 7