II OW 112/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Starostą B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o wydanie decyzji udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów postanawia: wskazać Starostę B. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. UZASADNIENIE W piśmie z dnia 30 grudnia 2019 r. H. Sp. z o.o. z siedzibą w K. wystąpiła do Marszałka Województwa [...] o wydanie: a) zezwolenia na przetwarzanie odpadów wiertniczych o kodzie 01 05 05* , na płycie bioremediacyjnej, zlokalizowanej na działce nr ew. [...] w miejscowości D., gmina T.; oraz b) zezwolenia na przetwarzanie odpadów wiertniczych w postaci urobku (zwierciny) o kodach: 01 01 02, 01 05 04, 01 05 07, 01 05 08, 01 05 99 oraz odpadu o kodzie 19 02 06 pochodzącego z procesu przetwarzania płuczki wiertniczej na specjalnie przygotowanych i odizolowanych od podłoża nieckach technologicznych, zlokalizowanych na działce nr ew. [...] w miejscowości D., gmina T. Marszałek uznał, że przedsięwzięcie wskazane w pierwszym wniosku dotyczy przetwarzania odpadów niebezpiecznych o kodzie 01 05 05* i zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839, dalej jako rozporządzenie) kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 797 ze zm., dalej jako ustawa o odpadach) właściwym będzie marszałek województwa. Przedsięwzięcie wskazane jako drugie dotyczy przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne i nie zostało wymienione w § 2 ust. 1 rozporządzenia, a zatem nie spełnia ono przesłanek do uznania go za przedsięwzięcie mogące zawsze oddziaływać na środowisko, o jakim mowa w art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach. Ponadto nie polega ono na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych ani nie stanowi regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, nie jest prowadzone na terenie zamkniętym. Wobec powyższego Marszałek Województwa [...], na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako K.p.a.), zawiadomieniem z dnia 31 marca 2020 r. przekazał Staroście B. wniosek Spółki o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów wiertniczych w postaci urobku (zwierciny) o kodach: 01 01 02, 01 05 04, 01 05 07, 01 05 08, 01 05 99 oraz odpadu o kodzie 19 02 06 pochodzącego z procesu przetwarzania płuczki wiertniczej na specjalnie przygotowanych i odizolowanych od podłoża nieckach technologicznych, zlokalizowanych na działce nr ew. [...] w miejscowości D., gmina T. jako organowi właściwemu do rozpatrzenia sprawy. Starosta B. uznał się za niewłaściwy i przedmiotowy wniosek ponownie trafił do Marszałka Województwa [...]. Starosta uznał, że zastosowanie będzie miał art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, zgodnie z którym w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie jest marszałek województwa. Organ ten wskazał, że miejscem przetwarzania odpadów jest działka nr ew. [...] w miejscowości D., gmina T., gdzie poza wnioskowanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów ma być prowadzona działalność w zakresie przetwarzania odpadów poprzez odzysk metodą kompostowania pryzmowego, a to kwalifikuje się pod przedsięwzięcie z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia i na podstawie art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach przesądza o właściwości marszałka województwa. Marszałek Województwa [...] nie zgodził się ze stanowiskiem Starosty B. odnośnie do właściwości Marszałka Województwa do rozpoznania wniosku Spółki o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów wiertniczych o kodach: 01 01 02, 01 05 04, 01 05 07, 01 05 08, 01 05 99 oraz odpadu o kodzie 19 02 06 pochodzącego z procesu przetwarzania płuczki wiertniczej na specjalnie przygotowanych i odizolowanych od podłoża nieckach technologicznych, zlokalizowanych na działce nr ew. [...] w miejscowości D., gmina T. i na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) wnioskiem z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą B.. Marszałek Województwa zauważył, że zastosowania w niniejszej sprawie nie będzie miał art. 41 ust. 5 i ust. 6 ustawy o odpadach, zgodnie z którymi działalność wymagająca uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów może być, na wniosek posiadacza odpadów, objęta jednym zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Ponadto w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. Marszałek zauważył, że Spółka nie prowadzi działalności w zakresie zbierania odpadów na działce nr [...] w D., gmina T. lecz wystąpiła o wydanie dwóch odrębnych decyzji na przetwarzanie odpadów. Zatem brak było podstaw do uznania jego właściwości do rozstrzygania w dwóch sprawach łącznie, gdyż mamy do czynienia z odrębnymi postępowaniami dotyczącym i wydania różnych decyzji administracyjnych na przetwarzanie odpadów. Wbrew stanowisku Starosty B. określona w art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, właściwość marszałka województwa dotyczy wyłącznie sytuacji wydawania decyzji łącznej tj. jednego zezwolenia zawierającego rozstrzygnięcie w zakresie przetwarzania i zbierania odpadów. Nie dotyczy zaś wydawania osobnych zezwoleń na zbieranie i zezwoleń na przetwarzanie odpadów – wówczas bowiem właściwość organów dla wydania danego rodzaju zezwolenia określa się odrębnie, zgodnie z treścią art. 41 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach. Według Marszałka Województwa taki zamiar rozdzielenia kompetencji marszałka województwa i starosty wynika z treści uzasadnienia do projektu ustawy o odpadach. Wykładnia gramatyczna i celowościowa art. 41 ustawy o odpadach prowadzi do wniosku, że marszałek województwa jest właściwy do wydania decyzji łącznej na zbieranie i przetwarzanie odpadów, przy czym musi zachodzić co najmniej jedna z przesłanek z art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach. W pozostałych przypadkach organem właściwym jest starosta. Wskazując stosowne orzeczenia NSA, zauważył, że stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec powyższego Marszałek Województwa [...] stwierdził, że organem właściwym do wydania przedmiotowej decyzji w zakresie przetwarzania odpadów będzie Starosta B.. W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta B. nie uznał swojej właściwości w sprawie twierdząc, że właściwym jest Marszałek Województwa [...]. Ponadto podniósł, że Spółka wraz z przedmiotowym wnioskiem złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów niebezpiecznych w procesie bioremediacji na działce nr [...] D. gmina T. Zdaniem Starosty B. zastosowanie będzie miał art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach bowiem na tej samej działce planowane jest prowadzenie przez Spółkę przedsięwzięcia z art. 41 ust. 3 pkt 1 tej ustawy polegającego na przetwarzaniu odpadów niebezpiecznych o kodzie 01 05 05* kwalifikowanego jako mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko z § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia, a to wskazuje na właściwość marszałka województwa do załatwienia niniejszej sprawy. Skoro jedno z przedsięwzięć Spółki dotyczące przetwarzania odpadów wiertniczych o kodach: 01 01 02, 01 05 04, 01 05 07, 01 05 08, 01 05 99 oraz odpadu o kodzie 19 02 06 jest planowane na działce nr ew. [...] w miejscowości D., gmina T. a w tym samym miejscu prowadzone ma być przetwarzanie odpadów poprzez ich kompostowanie, to stwierdzić należy, iż organem właściwym będzie Marszałek Województwa [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje wskazane powyżej spory w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy uznają się jednocześnie za właściwe (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny) i pod warunkiem, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, w której jeden z pozostających w sporze organów jest właściwy. Jak wynika z wniosku Spółki z 30 grudnia 2019 r. wystąpiła ona o wydanie dwóch odrębnych od siebie zezwoleń: a) zezwolenia na przetwarzanie odpadów wiertniczych o kodzie 01 05 05* , na płycie bioremediacyjnej, zlokalizowanej na działce nr ew. [...] w miejscowości D., gmina T.; oraz b) zezwolenia na przetwarzanie odpadów wiertniczych w postaci urobku (zwierciny) o kodach: 01 01 02, 01 05 04, 01 05 07, 01 05 08, 01 05 99 oraz odpadu o kodzie 19 02 06 pochodzącego z procesu przetwarzania płuczki wiertniczej na specjalnie przygotowanych i odizolowanych od podłoża nieckach technologicznych, zlokalizowanych na działce nr ew. [...] w miejscowości D., gmina T. Zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy o odpadach zezwolenie na zbieranie i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów (właściwość miejscowa). Właściwość organu do wydania decyzji zezwalającej na prowadzenie zbierania odpadów i do wydania decyzji na prowadzenie przetwarzania odpadów wynika z art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta. Dodatkowo, w odniesieniu do terenów zamkniętych właściwy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach), który jednak nie znajduje zastosowania w tej sprawie z uwagi na lokalizację przedsięwzięcia poza terenem zamkniętym. Z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach wynika, że ustawodawca przewiduje konieczność uzyskania zezwolenia na dwa rodzaje działalności w zakresie gospodarki odpadami – zbieranie odpadów i przetwarzanie odpadów. Na wniosek podmiotu występującego o wydanie zezwolenia właściwy organ może także wydać tzw. decyzję łączną, a więc zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Do wydania tego rodzaju zezwolenia stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zezwolenia na zbieranie odpadów oraz zezwolenia na przetwarzanie odpadów (art. 41 ust. 8 ustawy o odpadach). Powyższe należy odczytywać w ten sposób, że zasadą jest uzyskanie dwóch odrębnych decyzji (zezwoleń), natomiast decyzja łączna jest wyjątkiem od tej zasady. Konstatacja taka ma zasadniczy wpływ na wykładnię przepisów o właściwości organów w tych sprawach. Zgodnie bowiem z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w ust. 3 pkt 1, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. Nie ulega wątpliwości, że Spółka w niniejszej sprawie nie wnosiła o wydanie zezwolenia na zbieranie i na przetwarzanie odpadów co uzasadniałoby zastosowanie art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach. Spółka złożyła wniosek o wydanie obu odrębnych decyzji o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów w tej samej lokalizacji. Okoliczność, że jedno z przedsięwzięć należy kwalifikować do przedsięwzięć z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit a ustawy o odpadach nie prowadzi do zastosowania art. 41 ust. 6 tej ustawy bowiem nie mamy do czynienia z wnioskiem o wydanie decyzji łącznej – jednej decyzji na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Są to bezsprzecznie dwa odrębne wnioski złożone w tym samym czasie o wydanie decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów. Podkreślić należy, że właściwość marszałka województwa na podstawie art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach nie wynika bowiem tylko z rodzaju prowadzonej działalności w zakresie gospodarki odpadami wymienionej w art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach, ale również z rodzaju decyzji, o której wydanie wnioskuje dany podmiot. Uzyskanie decyzji łącznej jest wyjątkiem, a zatem normy z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach nie należy wykładać rozszerzająco. Potwierdza to także art. 41 ust. 9 ustawy o odpadach, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o zezwoleniu na zbieranie odpadów lub zezwoleniu na przetwarzanie odpadów rozumie się przez to również zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Dopuszczalne jest zatem stosowanie przepisów o zezwoleniu na zbieranie odpadów lub zezwoleniu na przetwarzanie odpadów odpowiednio w stosunku do zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Natomiast ustawodawca nie przewidział, że w przypadkach, w których przepis stanowi o zezwoleniu na zbieranie i przetwarzanie odpadów, normy tego rodzaju mogą zostać zastosowane do zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Wobec tego Spółka występując o wydanie dwóch odrębnych decyzji zezwalających na przetwarzanie innych kategorii odpadów nie domaga się jednego zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów z art. 41 ust. 5 ustawy o odpadach. Nie chodzi jej o taki rodzaj zezwolenia – zezwolenie łączne na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Tym samym art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach nie może mieć zastosowania bowiem odnosi się tylko i wyłącznie do tego ostatniego rodzaju zezwolenia. Okoliczność, że na tym samym terenie będzie prowadzone lub jest prowadzone przedsięwzięcie, które kwalifikuje się do przedsięwzięć wskazanych w art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach a dla tych właściwym jest marszałek województwa, nie zmienia faktu, że wniosek dotyczył jedynie odrębnych od siebie zezwoleń na przetwarzanie odpadów. Dopiero gdyby chodziło o wydanie jednego zezwolenia na zbieranie i na przetwarzanie odpadów kiedy jedno przedsięwzięcie zalicza się do tych z art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach a drugie jest innego rodzaju, to należałoby rozpatrywać okoliczność prowadzenia przedsięwzięcia na tym samym terenie. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sama okoliczność prowadzenia różnego charakteru przedsięwzięć polegających na przetwarzaniu innego rodzaju odpadów w tym samym miejscu nie decyduje o właściwości marszałka województwa. Musi to być wniosek o zezwolenie łączne, które zawiera w sobie przedsięwzięcie polegające na zbieraniu i na przetwarzaniu odpadów, z których co najmniej jedno jest rodzaju wskazanego w art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach. Ustawodawca wyraźnie wskazał, że art. 41 ust. 6 ww. ustawy będzie przesądzał o właściwości marszałka województwa kiedy chodzi o zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Odrębną kwestią jest zatem wydanie dwóch odrębnych od siebie decyzji na przetwarzanie odpadów, a czym innym wystąpienie o wydanie decyzji łącznej na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Różna jest w związku z tym również właściwość organów. Jak już na wstępie wskazano, w tej sprawie wnioskodawca wystąpił tylko o wydanie odrębnych od siebie zezwoleń na przetwarzanie odpadów, a zatem art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach nie znajdzie zastosowania. Oznacza to, że właściwym organem będzie starosta na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach, a w tej konkretnej sprawie Starosta B. W tej sytuacji, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę B. jako organ właściwy w sprawie.