I OSK 1557/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Po 1096/19 w sprawie z [...] skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 4 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1096/19 oddalił skargę C. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Burmistrz [...] przyznał C. C. na okres lipca i sierpnia 2018 r. zasiłek celowy w kwocie [...] zł miesięcznie na zakup żywności w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W uzasadnieniu organ opisał sytuację wnioskodawczyni, podając, że jest ona osobą samotną, otrzymuje emeryturę w wysokości [...] zł oraz dodatek energetyczny w wysokości [...] zł, ma zadłużenie w opłatach za czynsz, choruje przewlekle i systematycznie się leczy oraz posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2018 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Opisując sytuację dochodową i zdrowotną C. C. organ odwoławczy uznał, że dysponując dochodem wynoszącym [...] zł spełnia ona kryterium podwyższone, które wynosi 150% kryterium ustawowego z Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r., tj. 591 zł, a wysokość przyznanego zasiłku celowego mieści się w granicach uznania, do którego organ I instancji był uprawniony. Powyższą decyzję C. C. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Poznaniu. W piśmie procesowym stanowiącym jej uzupełnienie ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik wywodził, że Zarządzenie Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z [...] grudnia 2016 r., [...] /2016 w którym określono wysokość zasiłku celowego na kwotę [...] zł miesięcznie, nie jest aktem prawa miejscowego, a jedynie wiąże pracowników organu. Przyznana skarżącej kwota nie zabezpiecza jej potrzeb żywieniowych, tym bardziej, że ceny żywności wzrosły. W ocenie pełnomocnika przez nieprzeprowadzenie przez organ całości postępowania dowodowego doszło do naruszenia art. 39 ust. 2 u.p.s. oraz art. 77 k.p.a. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargę oddalił. W ocenie Sądu postępowanie w sprawie przeprowadzono prawidłowo pod względem formalnym – stosownie do dyspozycji art. 107 ust. 1 i 4 u.p.s. przeprowadzono wywiad w miejscu zamieszkania oraz ustalono wysokość dochodu w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku (art. 8 ust. 3 u.p.s.), który wyniósł [...] zł. Kontrolowane decyzje nie naruszają również prawa w aspekcie materialnym – wysokość dochodu uzyskiwanego przez skarżącą uprawniała ją do otrzymania świadczenia celowego na żywność, ponieważ spełniała ona kryteria, które dla tego rodzaju pomocy ustalono w uchwale Rady Miejskiej w [...] z [...] stycznia 2014 r. [...] w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób objętych wieloletnim programem wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (Dz.Urz. Woj. Wlkp. poz. 1103) przyjętej w związku z realizacją ustanowionego uchwałą Rady Ministrów z 10 grudnia 2013 r. wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (M.P. z 2013 r., poz. 1024). Odnośnie negowanej przez skarżącą wysokości przyznanej pomocy, która w jej ocenie winna wynosić 155 zł, Sąd wyjaśnił, że ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.) dalej u.p.s. nie nakazuje każdego wniosku załatwiać pozytywnie. Organy pomocy dysponują w tym zakresie pewnym marginesem uznania, z kolei Sąd w ramach swoich kompetencji może jedynie badać legalność decyzji administracyjnej, a więc jej prawidłowość w kontekście przepisów prawa. W niniejszej sprawie dokonana przez organy orzekające w ramach uznania administracyjnego ocena sytuacji skarżącej jest rozsądna i adekwatna zarówno w odniesieniu do jej sytuacji jak i praktyki działań organów, które muszą wspierać wielu potrzebujących dysponując ograniczonymi środkami. Przy czym Sąd podzielił pogląd pełnomocnika, że zarządzenie Dyrektora Miejsko-Gminnego OPS w [...] z [...] grudnia 2016 r. nr [...] nie może samodzielnie decydować o rozmiarach przyznanego zasiłku, stanowiąc jednak pewną wskazówkę w tym zakresie. W skardze kasacyjnej od opisanego wyroku skarżąca wniosła o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, a w razie nieuwzględnienia powyższego uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając mu naruszenie: - art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.s. poprzez błędną wykładnię, że świadczenia z pomocy społecznej, w tym zasiłki celowe, mogą być przyznawane także w wysokości znacznie mniejszej niż usprawiedliwione potrzeby wnioskodawcy, - art. 39 ust. 1 u.p.s. poprzez błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że jedną z przesłanek przyznawania świadczeń z pomocy społecznej są szacowane ilości uprawnionych oraz przewidziana w budżecie danego organu pomocy społecznej uśredniona kwota przypadająca na jednego przewidzianego potrzebującego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art.183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wbrew podniesionym w niej zarzutom naruszenia prawa materialnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 u.p.s. Przepis art. 39 ust. 1 u.p.s. stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Art. 3 [Zadania pomocy społecznej] ust. 1 • Orzeczenia: tezowane 63, nietezowane 1941 • Interpretacje: 245 Z art. 3 ust. 1 u.p.s. wynika natomiast, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Z zestawienia przywołanych przepisów wynika zatem, że celem udzielanej pomocy jest wspieranie osób wymagających pomocy, a nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zaspokajanie wszystkich potrzeb jej beneficjentów. Analiza akt niniejszej sprawy uzasadnia trafność stanowiska Sądu I instancji, iż organy administracji prawidłowo ustaliły sytuację osobistą, rodzinną i finansową strony i na tej podstawie orzekły o przyznaniu wnioskowanego zasiłku celowego na zakup żywności. Uznanie administracyjne pozostawia organowi pewną swobodę, co do rodzaju rozstrzygnięcia, nakładając nań obowiązek szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, z jakich względów natury faktycznej i prawnej przyznał świadczenie w określonej wysokości. Kwestia ta w badanej sprawie została należycie wyjaśniona. Organy administracji rozpatrując złożony wniosek, oceniły z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby skarżącej, a z drugiej strony własne możliwości finansowe i uznały, że nie istnieje możliwość przyznania tej formy pomocy w wysokości oczekiwanej przez stronę. Jak już wyżej wskazano, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, organy administracji przy wydawaniu decyzji w zakresie pomocy społecznej muszą mieć na względzie ograniczenia finansowe, a posiadane fundusze winny rozdzielać sprawiedliwie, stosownie do usprawiedliwionych potrzeb uprawnionych osób. Organy pomocowe działają bowiem w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele pomocy społecznej. Istniejąca od wielu lat dysproporcja pomiędzy potrzebami społeczeństwa zgłaszanymi w ramach pomocy społecznej, a środkami, którymi dysponują organy administracji, nakazuje akceptację praktyki organów, która prowadzi do limitowania – w granicach obowiązującego prawa – rozmiaru przyznawanych świadczeń, z uwagi na ograniczone środki finansowe i stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Wielkość środków, którymi dysponują organy pomocowe jasno wskazuje, że nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do świadczeń (vide: wyrok NSA z 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 698/16). Zarówno Sąd I instancji jak i organ nie kwestionowały ciężkiej sytuacji skarżącej, jednakże na względzie należy mieć fakt, że pomoc społeczna z istoty rzeczy nie jest w stanie zaspokoić niezbędnych potrzeb osób o nią wnioskujących. Naczelny Sąd Administracyjny zdaje sobie sprawę, że wysokość przyznanego zasiłku celowego na zakup żywności może nie w pełni zaspokoić zapotrzebowania skarżącej, jednakże jak już wskazywano i jak podnosił organ, wpływ na to ma pozostająca w jego dyspozycji ograniczona wysokość środków. W tych okolicznościach nie można więc twierdzić, że wyrok Sądu I instancji wydany został z obrazą prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sąd nie orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, albowiem na podstawie art. 258 – 261 p.p.s.a. w tej materii wyłącznie właściwe są wojewódzkie sądy administracyjne.