II SA/Gl 1342/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2020 r. sprawy ze sprzeciwu J. K. od decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję w całości UZASADNIENIE W [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (organ I instancji) wszczął postępowanie w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. 1 położonej przy ul. [...] w M. wraz z rozbudową zlokalizowaną przy granicy z działką nr ewid. 2 i rozbudowy realizowanej na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] r. Urzędu Miasta M., stanowiącej własność M. K., A. C. oraz obecnie skarżącej J. K. Postępowanie to zostało wszczęte z inicjatywy R. G., który domagał się skontrolowania legalności robót zrealizowanych na wskazanej nieruchomości. Twierdził bowiem, że znajdujący się tam budynek mieszkalny został usytuowany częściowo na jego działce, a jego rozbudowa o ganek została dokonana bez pozwolenia i również z przekroczeniem granicy. Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie. Na skutek wniesionego przez R. G. odwołania, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, organ I instancji decyzją z dnia [...] r. nałożył na właścicieli przedmiotowej nieruchomości obowiązek wykonania określonych robót budowlanych. Po rozpoznaniu odwołania R. G., organ wojewódzki decyzją z dnia [...] r. ponownie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skargę na powyższą decyzję wniosła J. K., a skarga ta została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 737/16. Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie. Rozpoznając kolejne odwołanie R. G., organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji po raz kolejny umorzył postępowanie w sprawie, a decyzją z dnia [...] r. organ odwoławczy po raz kolejny uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając sprawę po raz piąty, organ I instancji decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie w sprawie legalności przedmiotowych robót budowlanych. Na skutek wniesionego przez R. G. odwołania od powyższej decyzji, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., tym razem utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt: II SA/Gl 737/16, przesądził o tym, iż budowa budynku mieszkalnego oraz jego rozbudowa zostały wykonane w sposób legalny. Jednakże organ I instancji miał ponownie zbadać kwestie odstępstw od projektu budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji odniósł się do tych kwestii należycie i prawidłowo ocenił charakter odstępstw. Rozpoznając skargę R. G. na decyzję z dnia [...] r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1092/19, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd, w zakresie dostrzeżonych uchybień, wskazał, że wykonanie robót budowlanych przy przewodach kominowych wymagało bardziej wnikliwej analizy co do istotności odstępstw oraz bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Za niezbędną uznał konieczność ustalenia, czy obiekt spełnia standardy przeciwpożarowe oraz ewentualne doprowadzenie go do stanu pozwalającego zapewnić bezpieczeństwo użytkowania i ewakuacji, w sposób określony przez podmiot fachowy z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Sąd stwierdził, że na tym etapie nie jest możliwe poprzestanie na stwierdzeniu, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, a odstępstwa nie są istotne. Sąd zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zbadał kwestie bezpieczeństwa przeciwpożarowego, dokonał ustaleń w zakresie zmian w instalacjach oraz przewodach kominowych i wentylacyjnych oraz zweryfikował kompleksowo kwestię istotności dokonanych zmian. Zwrócił uwagę, iż w razie potrzeby można zasięgnąć opinii rzeczoznawcy. Po tym wyroku organ I instancji po raz szósty rozpoznając sprawę, wydał w dniu [...] r. decyzję, mocą której umorzył postępowanie. W uzasadnieniu tej decyzji, w odniesieniu do zagadnień, które w wyroku z dnia 27 listopada 2019 r. zostały uznane przez Sąd za niedostatecznie wyjaśnione, organ wskazał, że przewody kominowe i wentylacyjne oraz instalacja elektryczna zostały poddane sprawdzeniu, odpowiednio przez mistrza kominiarskiego i osobę z uprawnieniami do wykonywania pomiarów ochrony przeciwpożarowej i odgromowej. W obu przypadkach nie stwierdzono nieprawidłowości potwierdzających stan zagrożenia dla życia i zdrowia w zakresie wymogów przeciwpożarowych. Organ wskazał przy tym na protokół sprawozdawczo-opiniodawczy nr [...] z dnia [...] r. mistrza kominiarskiego K. R. oraz na oświadczenie z dnia [...] r. D. R. wraz z protokołem odbiorczym instalacji elektrycznej – oba załączone do zawiadomienia skarżącej o zakończeniu rozbudowy budynku mieszkalnego z dnia [...] r. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. G. wskazując, że rozstrzygnięcie to nie odnosi się do zapadłego w sprawie wyroku WSA w Gliwicach z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1092/19. Zarzucił też naruszenie przepisów postępowania poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, nieprzeprowadzenie wnioskowanego przez skarżącego dowodu z opinii biegłego, a także niedokonanie oceny zgłoszonych przez skarżącego dowodów. Wskazano ponadto na naruszenie przepisów prawa materialnego w zakresie błędnego zakwalifikowania poczynionych odstępstw od projektu jako nieistotnych oraz uznanie, że wykonane prace nie naruszają przepisów rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065). Wniesiono o uchylenie decyzji organu I instancji oraz o nałożenie na właścicieli obiektu obowiązku rozbiórki wykonanej rozbudowy i części budynku przekraczającej granicę działki, a także o nakazanie likwidacji otworów okiennych skierowanych w kierunku działki sąsiedniej. Wniesiono także o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa oraz biegłego geodety. Rozpoznając to odwołanie Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Uzasadniając kasacyjny charakter swojej decyzji, organ odwoławczy powołał się w pierwszej kolejności na wydane już w sprawie wyroki tut. Sądu z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 737/16 oraz z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1092/19 i wynikającą z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zasadę związania organów oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniach sądów administracyjnych. Organ odwoławczy stwierdził, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji pominął wskazania Sądu, przez co decyzja o umorzeniu postępowania została wydana przedwcześnie i nie może się ostać. Uzupełnienie postępowania dowodowego ograniczono bowiem wyłącznie do zebrania nowej dokumentacji dotyczącej zakończenia prowadzonej inwestycji, bez szczegółowego i wnikliwego zbadania zakreślonych przez Sąd kwestii. Braków tych nie sposób usunąć w drodze postępowania uzupełniającego w myśl art. 136 k.p.a., gdyż oznaczałoby to ustalenie istotnych kwestii dowodowych dopiero na etapie odwoławczym, stanowiąc tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego tj. art. 15 k.p.a. Zakres potrzebny do dokładnego zbadania w tej sprawie jest na tyle duży, że dla prawidłowego ustalenia co jest przedmiotem postępowania i jaki należy zastosować tryb postępowania, konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uniemożliwia konwalidację decyzji organu pierwszej instancji. Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła skarżąca. W jej ocenie organ I instancji wyjaśnił dostatecznie wszystkie istotne kwestie. Wskazała, że przy składaniu zawiadomienia o zakończeniu budowy przedłożyła wymagane dokumenty. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na brak podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie podtrzymując swoje argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że organ I instancji nie wypełnił zaleceń Sądu zawartych w zapadłych w sprawie wyrokach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie wskazać wypadnie, że zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia różniącym się istotnie od klasycznej skargi. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty. Z tego względu sąd rozpoznaje sprzeciw, co do zasady, na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Wskazać także należy na art. 151a § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Konsekwencją powołanych powyżej uregulowań jest to, że sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy ocenia, czy w realiach danej sprawy organ ten zasadnie skorzystał z możliwości wydania takiej decyzji, czy też bezpodstawnie zaniechał załatwienia sprawy co do jej istoty. Badając w świetle powyższych kryteriów zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd rozpoznający sprzeciw stoi na stanowisku, że zasługuje on na uwzględnienie. Przypomnieć przyjdzie, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić przy tym należy, że nowelizacje kodeksu postępowania administracyjnego i wprowadzenie instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. Podkreślenia także wymaga, że wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Wydając taką decyzję, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także przekonywująco wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2352/16). Tylko bowiem umotywowane niezastosowanie przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a. daje podstawę do podjęcia decyzji kasacyjnej. Istotne jest ponadto to, że zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), organ odwoławczy jest zobowiązany do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Do postępowania przed tym organem stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed organem I instancji (art. 140 k.p.a.), co skutkuje obowiązkiem uwzględnienia również przez organ odwoławczy zmian stanu faktycznego i prawnego, w tym także oceny prawnej i wskazań wynikających z wydanych w sprawie wyroków sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 1166/20). Istotne jest przy tym, że wynikająca z art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności nie oznacza, że organ odwoławczy może rozpatrzyć sprawę administracyjną wyłącznie na podstawie materiału dowodowego zebranego i ocenionego przez organ I instancji. W toku postępowania odwoławczego organ II instancji dokonuje samodzielnej oceny prawnej, jak i dowodowej sprawy w jej całokształcie, natomiast w przypadku stwierdzenia konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów, uzupełnia te dowody celem wydania ostatecznej decyzji kończącej postępowanie administracyjne. W świetle powyższych rozważań oraz w okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić przyjdzie, że organ odwoławczy nie tylko mógł ale wręcz powinien był dążyć do merytorycznego zakończenia sprawy. Faktem jest, że organ I instancji rozpoznając sprawę po wyroku z dnia 27 listopada 2019 r. jedynie zdawkowo odniósł się do kwestii, które wymagały wyjaśnienia. W świetle jednak całokształtu sprawy, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, nie były to kwestie, których nie można byłoby rozstrzygnąć w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy w obszernych rozważaniach wyraźnie wskazuje, co jego zdaniem pozostało do wyjaśnienia (vide: str. 10 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). W ocenie Sądu wszystkie te braki postępowania dowodowego mogły zostać uzupełnione w trybie art. 136 § 1 k.p.a., a po ich uzupełnieniu organ odwoławczy we własnym zakresie mógł i powinien był dokonać kwalifikacji zmian jako mających charakter istotny, bądź nieistotny – i wydać merytoryczne rozstrzygnięcie. Nie sposób ponadto pominąć, że postępowanie w kontrolowanej sprawie nabrało już cech przewlekłości, co tym bardziej winno motywować organ odwoławczy do jego zakończenia we własnym zakresie. Powody wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji mogą być, a ściślej rzec biorąc powinny być konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego. Zgodnie z aktualnym modelem postępowania przeprowadzenie postępowania dowodowego i orzeczenie merytoryczne w tym zakresie nie przekraczało kompetencji organu wynikających z art. 136 § 1 k.p.a. i było w pełni uprawnione. Brak jest uzasadnienia do kolejnego prowadzenia postępowania na etapie pierwszej instancji, w szczególności w sytuacji, w której byłoby to już siódme z kolei postępowanie po uchyleniu wcześniejszych decyzji. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151a § 2 w związku z art. 64d § 1 i art. 64e p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Pomimo uwzględnienia sprzeciwu nie orzeczono o kosztach postępowania, albowiem strona skarżąca nie złożyła stosownego wniosku w tym przedmiocie. Prowadząc ponownie postępowanie odwoławcze organ odwoławczy zobowiązany będzie do uwzględnienia powyższych rozważań i rozstrzygnięcia zgodnie z art. 15, art. 136 i 138 k.p.a. mając na uwadze, że zasadą w postępowaniu odwoławczym jest merytoryczne załatwienie sprawy. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl