IV SAB/Wr 350/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi P. M. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019-2021 I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych; V. oddala dalej idącą skargę. UZASADNIENIE Przystępując do rozstrzygania Sąd przyjął następujący stan faktyczny i prawny sprawy: W skardze z dnia 8 września 2020 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, skarżąca P. M. zarzuciła Wojewodzie D. przekroczenie ustawowych terminów rozpoznania sprawy, zainicjowanej wnioskami strony o: - o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego 500+ na okres zasiłkowy 2019-2021 r.; - o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na okres zasiłkowy 2019/2020. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że na załatwienie sprawy oczekuje już 9 miesięcy. Dodała, że wniesione przez nią ponaglenie nie przyniosło oczekiwanych rezultatów. Z tych powodów strona wniosła o: 1) zobowiązanie Wojewody D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2) przyznanie od organu na rzecz skarżącej, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sumy pieniężnej w kwocie 9.000 zł; 3) na podstawie art. 199 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przewidzianych; 4) na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi wskazała nadto, że wnosi o nałożenie na organ grzywny w wysokości 9.000 zł. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w dniu [...] wydane zostały: decyzja Wojewody D. o numerze: [...] oraz informacja o numerze: [...], rozstrzygające o uprawnieniach strony do wnioskowanych świadczeń. Z urzędu należy wskazać, że na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału IV z dnia 8 października 2020 r., wydanego na mocy art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., p.p.s.a.) skarga strony z dnia 8 września 2020 r. została rozdzielona w ten sposób, że: 1) oryginał skargi został zarejestrowany w repertorium SAB jako skarga na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019-2021; 2) uwierzytelniona kopia tej skargi została zarejestrowana w repertorium SAB jako skarga na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na okres zasiłkowy 2019/2020. Pod sygn. akt IV SAB/Wr 350/20 została zarejestrowana skarga strony na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019-2021, a pod sygn. akt IV SAB/Wr 351/20, skarga na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na okres zasiłkowy 2019/2020. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei według art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") kontrola sądowoadministracyjna obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przy tym Sąd, zgodnie z art 135 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. W tym kontekście wskazać trzeba, że mimo zarzucanej w skardze przewlekłości przedmiotem postępowania była bezczynność Wojewody w rozpoznaniu wniosku skarżącej, polegająca na braku podejmowania czynności zmierzających do rozpatrzenia sprawy w terminie. W świetle art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie bowiem do art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Nie stwierdzając formalnych przeszkód do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd uznał, że wniesiona przez stronę skarga na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego jest uzasadniona. Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy należy zauważyć, że materialnoprawną oraz procesową podstawą kontrolowanego obecnie postępowania administracyjnego są przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W myśl art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (przywoływanej w tekście jako "u.p.p.w.d.") wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze: pełni funkcję instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Konfederacji Szwajcarskiej oraz wydaje rozstrzygnięcia, w tym decyzje, oraz przekazuje informację, o której mowa w art. 13a ust. 2, w sprawach świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 u.p.p.w.d., w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczenia wychowawczego lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie. W tym przypadku wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 16 ust. 4 u.p.p.w.d.). Powyższe jest o tyle istotne, że ustalenie występowania koordynacji przez Wojewodę miało wpływ na finalne rozpatrzenie podania skarżącej o przyznanie wnioskowanego świadczenia wychowawczego. Powołane przepisy art. 11 i art. 16 u.p.p.w.d. nie określają szczególnego trybu postępowania, a zatem w sprawach wydawanych na podstawie tych przepisów zastosowanie mają ogólne zasady Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczy to w szczególności terminów załatwiania spraw, określonych w art. 35 k.p.a., co wynika wprost z art. 28 u.p.p.w.d. Zgodnie z art. 35 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Ponadto, na podstawie art. 36 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy – w ustalonym przepisami terminie – organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać podjęte. W takim kontekście trzeba również wspomnieć, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej ogólnej reguły procesowej sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie tej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Jak już była o tym mowa wyżej, dla załatwienia sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, czy sprawy szczególnie skomplikowanej ustawodawca zastrzegł dłuższe terminy - odpowiednio miesiąc lub dwa miesiące od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy wystąpiła tak rozumiana bezczynność. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy oraz stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, wniosek strony o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dwoje dzieci, tj. M. C. i O. C. został przekazany do D. Urzędu Wojewódzkiego we W. w dniu 13 września 2019 r. Przekazanie tego wniosku nastąpiło na podstawie art. 16 u.p.p.w.d. W dniu 17 września 2020 r., tj. już po wniesieniu skargi, Wojewoda Dolnośląski, działając m.in. na podstawie art. 13a ust. 2 u.p.p.w.d., sporządził informację o przyznaniu stronie wnioskowanego przez nią świadczenia wychowawczego na dwoje dzieci. Przedstawione okoliczności uprawniają Sąd do stwierdzenia, że organ przekroczył wynikający z art. 35 k.p.a. dwumiesięczny termin do załatwienia sprawy, o czym dodatkowo nie zawiadomił strony, jak też nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. W sprawie bez wątpienia doszło do naruszenia art. 35 k.p.a., ale również, i art. 36 k.p.a., a także zasad postępowania sformułowanych w art. 8 oraz 12 § 1 k.p.a. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził więc, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku. Uzupełniająco należy dodać, że w sprawie Sąd uwzględnił treść art. 15zzs ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę zarówno czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niezałatwienie przez tak długi okres sprawy z wniosku strony) Sąd uznał (w punkcie II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji nie przyczyniła się strona skarżąca. Należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wr 432/20), że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnych wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądowym podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie mogą stanowić dostatecznego usprawiedliwienia tłumaczenia organu, że liczba wniosków o świadczenia jest bardzo duża. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Z uwagi na załatwienie wniosku strony po wniesieniu skargi, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie III wyroku. Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej su-mę pieniężną w wysokości 500 zł (pkt IV sentencji wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także, utrwalona w Sądzie praktyka przyznawania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). Ponieważ strona żądała wyższej sumy pieniężnej Sąd uznał, że w pozostałym zakresie skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt V sentencji wyroku). Zawarte w punkcie V wyroku rozstrzygnięcie w zakresie oddalenia dalej idącej skargi odnosi się także do zawartego w uzasadnieniu skargi żądania wymierzenia organowi grzywny. Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny mając w szczególności na uwadze, że grzywna jest środkiem dyscyplinującym organ w załatwieniu sprawy, zaś w sprawie, po wniesieniu skargi organ załatwił sprawę. Z uwagi na to, że sprawa podlega ustawowemu zwolnieniu od kosztów sądowych, zaś strona zażądała w skardze zwrotu kosztów postępowania, zawarte w punkcie V wyroku rozstrzygnięcie w zakresie oddalenia dalej idącej skargi odnosi się także do tego żądania strony (art. 151 w zw. z art. 199, art. 200 i art. 239 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.