I SA/Kr 901/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący - Sędzia WSA Urszula Zięba, Sędzia WSA Grzegorz Klimek, Sędzia WSA Michał Niedźwiedź (spr.), po rozpoznaniu 29 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 20 czerwca 2022 r., nr 220000/70-73/106958/2022 w przedmiocie zwolnienia obowiązku opłacania składek za okres od marca do maja 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 4 maja 2022 r., nr 220000/71/61449/2022/RDZ-W/3. UZASADNIENIE 1.1. Wnioskiem z 6 kwietnia 2020 r. K.J. – nazywany dalej "Skarżącym", zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maja 2020 r. za siebie, jako osobę prowadzącą działalność gospodarczą, oraz za osoby ubezpieczone. Decyzją z 26 listopada 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił Skarżacemu zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. w wysokości 100%. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 31zo ust. 1 i ust. 6 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz.374, ze zm.; dalej jako "ustawa o Covid-19") i wskazał, że Skarżący zawnioskował "o zwolnienie ze składek za pracowników. Aby spełnić przesłanki do zwolnienia z opłacania składek w wysokości 100% na dzień 29 luty 2020 r. płatnik składek powinien zgłosić do ubezpieczeń społecznych nie więcej niż 9 ubezpieczonych. Na podstawie dokumentacji zgłoszeniowo-rozliczeniowej ustalono, że na dzień 29 luty 2020 r. zgłaszał Pan 11 ubezpieczonych. W związku z powyższym, nie przysługuje Panu prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. w wysokości 100%." 1.2. Po rozpoznaniu Skargi wywiedzionej przez Skarżącego, wyrokiem z 17 listopada 2021 r. (sygn. akt I SA/Kr 1359/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił powyższą decyzję. W motywach wyroku Sąd zwrócił między innymi uwagę, że Skarżący konsekwentnie twierdził, że na dzień 29 lutego 2020 r. zatrudniał 11 osób, z czego 3 przebywały na urlopie macierzyńskim oraz wychowawczym. Podnosił, że w myśl art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r., poz. 162 ze zm.), m.in. osób przebywających na urlopach macierzyńskich i wychowawczych nie wlicza się do ogólnej liczby pracowników. Z tego względu domagał się zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za wskazany okres w pełnej wysokości. Sąd zaznaczył przy tym, że prawidłowe, rzetelne i udokumentowane ustalenie liczby osób zgłoszonych do ubezpieczenia w okresach wskazanych w art. 31zo ust. 1 ustawy o Covid-19, jest podstawowym warunkiem prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Tylko należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Aby móc uznać, że stan faktyczny w danej sprawie wypełnia hipotezę określonego przepisu prawa materialnego konieczne jest wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób niebudzący wątpliwości. Tymczasem w kontrolowanym akcie organ nie odniósł się do powyższej argumentacji – a co za tym idzie naruszył art. 107 § 1 pkt 6 i 3 w zw. z art. 7 i art. 77 §1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej jako "k.p.a."). 1.3. Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z 4 maja 2022 r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił Skarżącemu zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. w wysokości 100%. 1.4. Na skutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 20 czerwca 2022 r. (znak: 220000/70-73/106958/2022), Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 31zq ust. 8 ustawy o Covid-19. W motywach decyzji organ zrekapitulował dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie, przywoławczy treść art. 31zo ust. 1a ustawy o Coivid-19, stwierdził: "zgodnie z dokumentacją będącą w posiadaniu Zakładu, ustalono, że do ubezpieczeń społecznych zostało zgłoszonych 11 osób w tym trzy osoby, które przebywają na zasiłku macierzyńskim i chorobowym. W dokumentacji Zakładu nie widnieją dokumenty ZUS ZWPA świadczące o wyrejestrowaniu z ubezpieczeń społecznych pracowników przebywających na zasiłku macierzyńskim i urlopie wychowawczym. Pomimo tego, że zasiłki macierzyńskie wypłacane są przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, to osoby te nadal zatrudnione są w Pana firmie" (s. 8 decyzji). 2.1. W skardze wywiedzionej od powyższej decyzji Skarżący podniósł zarzuty naruszenia: - art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, cechującego się brakiem dbałości rzetelnego zgromadzenia wszystkich dowodów w sprawie oraz o dokładne ustalenie stanu faktycznego, skutkujące nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego, co skutkowało wydaniem nieprawidłowego orzeczenia, godzącego w słuszny interes skarżącego poprzez nieprawidłowe uznanie, iż skarżący nie spełnił ustawowych przesłanek do przyznania mu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, należne za okres od marca do maja 2020 r. w pełnym zakresie; - art. 8 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób budzący wątpliwości co do zasad, jakimi kierował się organ podczas wydawania orzeczenia; - art. 6 k.p.a. poprzez orzeczenie nie w oparciu o przepisy prawa i przyjęcie, że "do działań osoby prowadzącej działalność gospodarczą stosuje się podwyższone standardy zachowania należytej staranności, tak w zakresie działań związanych z przedmiotem działalności jak i uwarunkowań prawnych, finansowych i administracyjnych jej prowadzenia"; - błąd w ustaleniach faktycznych poprzez nieprawidłowe uznanie, iż Skarżący w okresie ustawowo wymaganym do zwolnienia zgłosił 11 pracowników do ubezpieczenia społecznego w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że jako zgłoszonych do ubezpieczenia społecznego w wymaganym okresie uwzględnić należy wyłącznie 7 pracowników; - art 31zo ust la w zw. z art 3l2q ust 7 ustawy o Covid-19 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; - art. 31zo ust. 1 ustawy o Covid-19 poprzez jego niezastosowanie; - art. 4 pkt 2 lit. a) i m) w związku z art. 6a ust. 1 i art. 6b ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1009 ze zm.; dalej jako "u.s.u.s."), poprzez ich niezastosowanie. 2.2. Skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. 2.3. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o jej oddalenie. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: 3.1. Skarga okazała się zasadna, dlatego została uwzględniona. 3.2. Biorąc pod uwagę dotychczasowy przebieg postępowania zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma zbadanie, czy zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a.") organ zastosował się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 17 listopada 2021 r. (sygn. akt I SA/Kr 1359/21). Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie stanowiskiem, art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Ocena prawna może przy tym dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. W tym kontekście należy zaznaczyć, że zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania. Niemniej jednak obowiązek ten może być wyłączony w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 9 lutego 2022 r., III FSK 5011/21; 2 marca 2021 r., III FSK 2414/21; 16 grudnia 2021 r., II FSK 856/19; 23 listopada 2021 .r, II FSK 567/19; 5 marca 2019 r., II FSK 3044/18; 21 lutego 2018 r., II FSK 353/16). 3.3. W ocenie Sądu, treść kontrolowanej decyzji wskazuje, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie uwzględnił w całości oceny prawnej wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 17 listopada 2021 r. (sygn. akt I SA/Kr 1359/21) i nie zrealizował w pełni sformułowanych w nich wskazań. Przypomnieć w tym miejscu należy, że jednym z zasadniczych powodów, ze względu na których Sąd uchylił decyzję organu z 26 listopada 2020 r. było niedostateczne ustosunkowanie się przez organ do racji przedstawionych przez stronę oraz niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego. Wskazana decyzja wydana została bowiem w oparciu o trzy wydruki, najprawdopodobniej rzutów z ekranu bliżej nie określonego sytemu będącego w użyciu ZUS z listą pracowników. Równocześnie organ w żaden sposób nie ustosunkował się do twierdzeń Skarżącego, że część z zatrudnionych przez niego osób przebywała na urlopie wychowawczym i macierzyńskim. W konsekwencji Sąd uznał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ miał usunąć stwierdzone uchybienia i wydać decyzję z uzasadnieniem odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a., rozważając, czy na podstawie materiału dowodowego zaistniały ustawowe przesłanki do zwolnienia we wnioskowanym przez Skarżącego zakresie. 3.4. W ocenie Sądu, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie wypełnił powyższych wskazań, ponieważ kontrolowana decyzja nie spełnia kryteriów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. Decyzja ta została wydana na skutek złożenia przez Skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym jest mowa w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Oznacza to, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych miał obowiązek rozpoznać sprawę przy uwzględnieniu wymagań określonych dla postępowania odwoławczego, wynikającego z przewidzianej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności. Co istotne, istotą postępowania odwoławczego jest dwukrotne merytoryczne zbadanie sprawy przez organy. Obowiązujący model postępowania odwoławczego nie ma zatem charakteru kasacyjnego, co wyklucza ograniczenie postępowania przed organem drugiej instancji jedynie do kontroli orzeczenia wydanego przez organ pierwszej instancji. W konsekwencji organ odwoławczy ponownie merytorycznie rozpoznaje sprawę w jej pełnym zakresie, będąc jedynie ograniczonym treścią art. 138 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika natomiast, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych poprzestał na stwierdzeniu, że Skarżącemu nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacania składek przewidziane w art. 31zo ust. 1 u.s.u.s. oraz przywołaniu treści art. 31zo ust. 1a tej ustawy. Całość zamyka dość zdawkowa konstatacja: "zgodnie z dokumentacją będącą w posiadaniu Zakładu, ustalono, że do ubezpieczeń społecznych zostało zgłoszonych 11 osób w tym trzy osoby, które przebywają na zasiłku macierzyńskim i chorobowym. W dokumentacji Zakładu nie widnieją dokumenty ZUS ZWPA świadczące o wyrejestrowaniu z ubezpieczeń społecznych pracowników przebywających na zasiłku macierzyńskim i urlopie wychowawczym. Pomimo tego, że zasiłki macierzyńskie wypłacane są przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, to osoby te nadal zatrudnione są w Pana firmie" (s. 8 decyzji). W pozostałym zakresie uzasadnienie zaskarżonej decyzji składa się z przytoczenia in extenso motywów decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 4 maja 2022 r. oraz treści wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. W pełni aktualne pozostają zatem zastrzeżenia sformułowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 17 listopada 2021 r. (sygn. akt I SA/Kr 1359/21), zgodnie z którymi "uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 K.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane. Z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać dowody, na których oparł się organ oraz przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim, a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna pozwolić - zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi kontrolującemu następnie tę decyzję - odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu. Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 K.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym." Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika bowiem, aby organ przeprowadził samodzielną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), czy też nie ustalił, które okoliczności zostały udowodnione (art. 80 k.p.a.). Organ nie ustosunkował się również do argumentacji strony zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Niedopełnienie przez organ tych obowiązków stanowi naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 7 i art. 77 §1 k.p.a. Obowiązkiem organu było bowiem odniesienie się do argumentacji przedstawionej we wniosku i ewentualnie jej uwzględnienie, ze skutkiem dla treści rozstrzygnięcia lub wyjaśnienie, dlaczego ocenia się ją jako niezasadną czy też niemającą wpływu na wynik sprawy. 3.5. Ponownie rozpoznając sprawę Zakład Ubezpieczeń Społecznych uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną. Przede wszystkim, kierując się zasadą informowania o motywach rozstrzygnięcia organu i przekonywania o zasadności tego rozstrzygnięcia, wynikająca z art. 107 § 3 k.p.a., w wyczerpujący sposób poinformuje stronę o motywach, którymi będzie się kierował załatwiając sprawę. W konsekwencji organ zawrze w motywach decyzji wyczerpujące uzasadnienie prawne, w którym wyjaśni podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. dokona wykładni zastosowanych przepisów prawa. Przedstawi również ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wyjaśniając przy tym, czy na podstawie materiału dowodowego zaistniały ustawowe przesłanki do zwolnienia we wnioskowanym przez Skarżącego zakresie. 3.6. Mając na uwadze powyższe sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.