II SA/Kr 1242/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Tadeusz Kiełkowski SWSA Joanna Człowiekowska SWSA Jacek Bursa (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2020 r. sprawy ze skargi "C" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 sierpnia 2020 roku, znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia skargę oddala UZASADNIENIE Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. [...] [...] odmówił wydania na wniosek C. K. sp. k. zaświadczenia o samodzielności 18 lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne (usługowe) w budynku przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na podstawie przedłożonych przez Wnioskodawcę dokumentów ustalono, że w budynku przy ul. [...] w K. znajduje się część mieszkalna (30 mieszkań) oraz część usługowa obejmująca lokal usługowy na parterze oraz hotel na kondygnacjach wyższych (18 pokoi hotelowych), z garażem podziemnym oraz infrastrukturą. Organ l instancji wskazał, że istnieje sprzeczność między przedłożonymi dokumentami (m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o przyjęciu do użytkowania), a datowaną na dzień 20 maja 2020 r. dokumentacją inwentaryzacyjną, która wykazała, że w miejscu projektowanego i przyjętego do użytkowania hotelu znajduje się 18 lokali usługowych wraz z holem, windą i komunikacją (klatka schodowa). Wnioskodawca nie przedłożył żadnego dokumentu pozwalającego na zmianę sposobu użytkowana budynku w części hotelowej. Zwrócono uwagę na to, że na rysunkach opisano, że "dostęp do lokali następuje z terenu ogólnodostępnego przez części wspólne budynku", ale rysunki inwentaryzacyjne nie potwierdzają tego opisu. Z uwagi na w/w brak spójności dokumentów należało odmówić wydania zaświadczenia. Zwrócono przy tym uwagę na zmiany ustawy o własności lokali, która oprócz badania aspektów technicznych lokali (wydzielenie ścianami trwałymi) nakłada na starostę także obowiązek badania zgodności z innymi przepisami z zakresu planowania przestrzennego i prawa budowlanego. Zwrócono przy tym uwagę na to, że pozwolenie na budowę i decyzja o przyjęciu do użytkowania mówią o hotelu, a hoteli dotyczą odrębne regulacje prawne wykluczające możliwość uznania, że hotel składa się z niezależnych samodzielnych elementów (pokoi), lecz stanowi pewną funkcjonalną całość przyjmowaną do użytkowania na podstawie odrębnych przepisów m.in. ustawy o usługach turystycznych oraz rozporządzenia w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła spółka C. K. zarzucając naruszenie art. 219 k.p.a. przez jego bezpodstawne zastosowanie oraz naruszenie art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 §3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. przez uchylenie się od obowiązku wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję, w szczególności przez sporządzenie uzasadnienia w sposób niezrozumiały i chaotyczny. W konsekwencji zarzucono naruszenie art. 8 § 1 k.p.a przez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego , t.j. art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali przez błędną jego wykładnię i uznanie, że lokal wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem o funkcji hotelowej (usługowej) nie może być samodzielnym lokalem. W żadnej polskiej ustawie nie ma zakazu, aby obiekt hotelowy mógł się składać z samodzielnych lokali. Jest to nawet powszechna praktyka. Skarżone postanowienie ogranicza prawo własności i możliwość dysponowania lokalami. Skoro ustawodawca nie ograniczył możliwości wyodrębnienia samodzielnego lokalu jedynie do lokali mieszkalnych lub użytkowych, to odmowa wydania zaświadczenia w przedmiotowej sprawie jest wynikiem błędnej wykładni art. 2 ust. 2 ustawy o odrębnej własności lokali. Niezasadna jest zatem odmowa wydania zaświadczenia o odrębnej własności lokali o funkcji hotelowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 219 kpa w zw. z art. 2 ust. 1a, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2020 r. póz. 532) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podkreślono, iż sam fakt wydzielenia lokalu trwałymi ścianami w obrębie budynku nie jest wystarczający dla wydania zaświadczenia o jego samodzielności. Nie można wydać zaświadczenia o samodzielności dla lokalu, który nie spełnia wymogów przewidzianych w przepisach prawa oraz, że począwszy od 11 września 2017 r. w wyniku nowelizacji ustawy o własności lokali nałożono na starostę obowiązek badania nie tylko technicznych właściwości lokalu (wydzielenie ścianami trwałymi), ale również zgodnie z aktami lub rozstrzygnięciami podjętymi na etapie planistycznym lub budowlanym, o ile w świetle obowiązujących przepisów prawa określone zmiany zagospodarowania lub sposobu użytkowania wymagają takich rozstrzygnięć. Nowelizacja z 11 września 2017 r. była reakcją na lukę powodującą możliwość wydawania zaświadczeń o samodzielności lokali bez uprzedniej weryfikacji, czy samodzielny lokal wyodrębniony trwałymi ścianami odpowiada wymaganiom przepisów technicznych m.in. z zakresu prawa budowlanego związanych także z bezpieczeństwem użytkowanych lokali. W praktyce bowiem nie badali tego notariusze dokonując prawnego wyodrębnienia własności lokalu, zaś organ wydający zaświadczenie o samodzielności lokalu nie był do tego zobowiązany. Ten stan prawny uległ zmianie w związku z dodaniem art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali. W przedmiotowej sprawie zaświadczenie miałoby dotyczyć odrębności 18 lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne (usługowe). Zgodnie z art. 2 ust. 1, 1a i 2 ustawy o własności lokali, ze szczególnym uwzględnieniem nowelizacji tej ustawy z 2017 r., stwierdzić należy, że organ wydający zaświadczenie bada spełnienie przesłanek samodzielności lokalu, który: - jest przeznaczony na cele mieszkalne bądź inne (np. usługowe) - jest izbą lub zespołem izb; - jest wydzielony trwałymi ścianami w obrębie budynku -wyodrębniony został zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Spełnienie tych wymagań potwierdza starosta i wydaje stosowne zaświadczenie. Zatem starosta ma m.in. zadbać o to, by wyodrębniony lokal w zakresie wymagań technicznych i przeznaczenia odpowiadał temu, co wynika z treści przepisów z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz prawa budowlanego. Potwierdzenie spełnienia tych wymagań następuje w oparciu o dokumentację pozwalającą na zweryfikowanie stanu faktycznego. W przedmiotowej sprawie przedłożono: - pozwolenie na budowę (decyzja z dnia 1 czerwca 2017 r. wydana przez Prezydenta Miasta K., sygn. [...].1/2-17, karta nr 5) dla budynku obejmującego część mieszkalną , lokal usługowy na parterze oraz część hotelową na kondygnacjach wyższych, z garażem podziemnym, z instalacjami wewnątrz budynku; - pozwolenie na użytkowanie budynku obejmującego część mieszkalną , lokal usługowy na parterze oraz część hotelową na kondygnacjach wyższych, z garażem podziemnym, z instalacjami wewnątrz budynku. Z przedłożonych dokumentów wynika, że budynek przy ul. [...] w K. składa się z części mieszkalnej, usługowej oraz hotelowej (18 pokoi na wyższych kondygnacjach). Tymczasem, na załącznikach graficznych dokumentacji inwentaryzacyjnej (rzut l i II piętra) wyodrębniono lokale usługowe. Występuje niezgodność między decyzjami a inwentaryzacją, bowiem nie nastąpiła zmiana przeznaczenia lokali z hotelu na inny rodzaj usług. Celem nowelizacji art. 2 ustawy o własności lokali było usunięcie luki prawnej powodującej możliwość wydawania zaświadczeń o samodzielności lokali bez uprzedniej weryfikacji, czy samodzielny lokal wyodrębniony trwałymi ścianami odpowiada wymaganiom przepisów technicznych m.in. z zakresu prawa budowlanego związanych także z bezpieczeństwem użytkowanych lokali. Wprowadzony art. 1 ust. 1a wyraźnie skazuje na konieczność weryfikacji także tego, czy lokal wyodrębniony trwałymi ścianami odpowiada wymaganiom związanym także z bezpieczeństwem użytkowanych lokali przez zbadanie przedłożonych dokumentów, z których wynikają odpowiednie gwarancje. Jeśli wydano decyzje o przyjęciu w użytkowanie lokalu o określonym przeznaczeniu (Wnioskodawca legitymuje się taką decyzją), to uznać należy, że lokal odpowiada wymaganiom związanym z bezpieczeństwem użytkowania. W przedmiotowej funkcji wnioskowano o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali o przeznaczeniu innym, niż wynikające z dokumentów (w/w decyzji), t.j. z dokumentów wynikało, że lokale mają przeznaczenie hotelowe, a miałyby być samodzielnymi lokalami biurowymi. Hotele nie składają się z niezależnych i samodzielnych elementów, lecz stanowią w świetle obowiązujących przepisów prawa spójną i nierozłączną całość funkcjonalną i techniczną. Wskazują na to także załączone przez Wnioskodawcę dokumenty (decyzje), w których mowa jest o pozwoleniu na użytkowanie budynku z składającego się z części mieszkalnej, usługowej i hotelowej. Zatem w pierwszej kolejności Wnioskodawca powinien był zgłosić zamiar zmiany sposobu użytkowania części hotelowej na 18 lokali usługowych albowiem inne są wymagania w zakresie warunków technicznych dla części hotelowej, a inne dla części usługowej z przeznaczeniem na lokale usługowe- biurowe. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Przez zmianę sposobu użytkowania rozumie się (w myśl art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane) podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Ponieważ zaświadczenie ze swej istoty potwierdza określony stan faktyczny lub prawny, wobec braku zmiany sposobu użytkowania lokali, które z pokoi hotelowych miałyby stać się biurami, zachodzi niezgodność między aktualnym stanem prawnym wynikającym z przedłożonych decyzji administracyjnych a dokumentacją inwentaryzacyjną, która wskazuje na to, że bez zmiany sposobu użytkowania lokale zostały faktycznie (według załączników graficznych) przekształcone w lokale o innym przeznaczeniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowieni złożył wnioskodawca, zarzucając naruszenie: - art. 77 § 1 i 4 kpa poprzez uchylenie się od obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji brak należytej i obiektywnej oceny materiału dowodowego, w konsekwencji czego organ pominął przy rozstrzygnięciu fakt, że (1) skarżąca na żadnym etapie postępowania ani pierwszo, ani drugo instancyjnego nie przewidywała zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych lokali, (2) skarżąca po uzyskaniu zaświadczenia o samodzielności będzie użytkować lokale jako lokale hotelowe; (3) we wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali nie ma mowy w zmianie funkcji na biurową, co kilkukrotnie pojawia się w skarżonej decyzji, (4) lokale, co do których wydania zaświadczenia o samodzielności żąda skarżąca, spełniają wymogi wskazane z art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali, - art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, która w niniejszej sprawie przybrała postać oceny dowolnej, w szczególności przez błędne przyjęcie, iż (1) wnioskodawca wskazał, że zamierza zmienić funkcję nieruchomości z hotelowej na biurową, (2) że istnieją jakiekolwiek obowiązujące przepisy prawa, które stanowią, że hotele stanowią spójną i nierozłączną całość funkcjonalną i techniczną, które nie dopuszczają hoteli składających się z kilku odrębnych nieruchomości, mimo że od szeregu lat z powodzeniem funkcjonują hotele, które nie tylko składają się z odrębnych lokali, ale nawet z odrębnych budynków i stanowią spójną całość funkcjonalno-techniczną. - art. 11 k.p.a. w zw. z art. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez uchylenie się od obowiązku wyjaśnienia skarżącej zasadności przesłanek, którymi Organ kieruje się przy załatwieniu sprawy, w szczególności poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niezrozumiały, chaotyczny, a także brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł i przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ponadto w skarżonej decyzji brak jest wskazania "obowiązującego przepisu prawa" który nie dopuszcza hoteli składających się z kilku samodzielnych lokali, a w konsekwencji art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji; - art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o własności lokali poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zaświadczenie wydane na podstawie art. 2 ust. 3 u.o.w.l. potwierdza coś więcej niż tylko stan faktyczny opisany w art. 2 ust. 2 u.o.w.l., podczas gdy zaświadczenie starosty potwierdza istniejący stan faktyczny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. W przypadku bezzasadności skargi, sąd skargę oddala na podstawie art. 151 p.p.s.a. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż stosownie do art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości. Ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie brak było podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści, ponieważ w świetle art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali, weryfikacja zgodności wniosku i dokumentacji inwentaryzacyjnej z dokumentem potwierdzającym przyjęcie budynku do użytkowania, wykazała rozbieżności. W sprawie przedłożone pozwolenie na budowę (decyzja z dnia 1 czerwca 2017 r.) dla budynku obejmującego część mieszkalną, lokal usługowy na parterze oraz część hotelową na kondygnacjach wyższych, z garażem podziemnym, z instalacjami wewnątrz budynku oraz pozwolenie na użytkowanie budynku obejmującego część mieszkalną, lokal usługowy na parterze oraz część hotelową na kondygnacjach wyższych, z garażem podziemnym, z instalacjami wewnątrz budynku. Z dokumentów tych wynika, że sporny budynek składa się z części mieszkalnej, usługowej oraz hotelowej (18 pokoi na wyższych kondygnacjach). Na załącznikach graficznych dokumentacji inwentaryzacyjnej (rzut l i II piętra) wyodrębniono lokale usługowe. Nie nastąpiła jednak zmiana przeznaczenia lokali z hotelu na inny rodzaj usług. Z przedłożonych dokumentów wynika, że lokale mają przeznaczenie hotelowe, a obecnie miałyby być samodzielnymi lokalami biurowymi. Funkcja hotelowa i usługowa nie są jednak tożsame, gdyż hotele nie składają się z niezależnych i samodzielnych elementów, lecz stanowią spójną i nierozłączną całość funkcjonalną i techniczną. Wskazują na to także załączone przez wnioskodawcę decyzje, w których mowa jest o pozwoleniu na użytkowanie budynku z składającego się z części mieszkalnej, usługowej i hotelowej. Obowiązujące przepisy prawa w istocie nie posługują się pojęciem "hotelu", lecz obiektów hotelarskich (por. rozdział 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych), co wskazuje na to, że pojedynczy lokal nie może stanowić "obiektu hotelarskiego" (potocznie hotelu) albowiem składa się on z innych jeszcze elementów, które w tego typu obiektach są obligatoryjne (por. rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie). Hotel jest zatem co do zasady zespołem izb, nie zaś izbą. Tymczasem wniosek dotyczył wydania 18 zaświadczeń o treści, której w świetle obowiązujących przepisów mieć nie mogły, zatem wniosek powinien być rozpatrzony negatywnie, a w konsekwencji należało odmówić wydania zaświadczeń o żądanej treści. Dodatkowo wskazać należy, iż wbrew argumentacji strony skarżącej, aby uczynić zadość żądaniu, zaświadczenie miałoby być wydane dla lokalu o innym przeznaczeniu niż mieszkalny czy usługowy. Kluczowa dla oceny stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie jest nowelizacja ustawy o własności lokali, która miała miejsce w 2017r., wprowadzającą m.in. art. 2 ust. 1a do ustawy o własności lokali, nakładający obowiązek badania nie tylko technicznych właściwości lokalu (np. wydzielenie ścianami trwałymi), jak to miało miejsce do tej pory, ale również zgodność z aktami lub rozstrzygnięciami podjętymi na etapie planistycznym oraz budowlanym. Dlatego – z uwagi na w/w nowelizację – Sąd rozpoznający sprawę nie podziela poglądów przedstawionych w tym przedmiocie w orzeczeniach powołanych w skardze. Sam fakt wydzielenia lokalu trwałymi ścianami w obrębie budynku nie jest już bowiem wystarczający dla wydania zaświadczenia o jego samodzielności. Zatem starosta nie może dopuścić do wydania zaświadczenia o samodzielności dla lokalu, który nie spełnia wymogów przewidzianych w przepisach prawa, a począwszy od 11 września 2017 r. w wyniku nowelizacji ustawy o własności lokali nałożono na starostę obowiązek badania nie tylko technicznych właściwości lokalu (wydzielenie ścianami trwałymi), ale również zgodności z aktami lub rozstrzygnięciami podjętymi na etapie planistycznym lub budowlanym, o ile w świetle obowiązujących przepisów prawa określone zmiany zagospodarowania lub sposobu użytkowania wymagają takich rozstrzygnięć. Z uwagi na to niezasadne są zarzuty odnoszące się do naruszenia wskazanych w skardze przepisów ustawy o własności lokali. Skarżony organ w sposób przekonywujący i czytelny przedstawił powód rozstrzygnięcia, w szczególności wskazując wyraźnie na rozbieżność między stanem prawnym, a treścią żądanego zaświadczenia. Tym samym zarzuty naruszenia powołanych w skardze przepisów postępowania także uznać należało za pozbawione podstaw Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.