VII SA/Wa 496/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki Sędzia WSA Tomasz Janeczko po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi L.J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej "PINB") z dnia [...] października 2019 r. nr [...]. Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym. E. i S. B. w dniu [...] lipca 2017 r. poinformowali PINB o ustanowieniu decyzją Wójta Gminy W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] służebności drogowej m.in. na działce o nr ew. [...] w S., gmina W., przechodzącej przez strefę bezpieczeństwa dla rurociągów naftowych oraz o samowolnym utwardzeniu przejazdu dla samochodów znajdującego się w pasie rzeczonej służebności. Następnie Państwo B. uzupełnili zawiadomienie, wskazując, że stanowi ono wniosek o wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej zamknięcia przejazdu na działce nr ew. [...] położonej przy ul. P. w S., gmina W.. PINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania. WINB, po rozpatrzeniu zażalenia E. i S. B., postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] uchylił postanowienie z dnia [...] stycznia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. PINB w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. poinformował strony o zamiarze kontroli na działce nr ew. [...]. Została ona przeprowadzona [...] maja 2018 r. W jej wyniku przedstawiciele PINB stwierdzili, że "Na działce nr [...] inwestor P. L. J. ok. 1,5 roku temu utwardziła pas terenu szer. 3,50 m, służący jako droga do posesji [...]. Utwardzenia dokonano za pomocą żwiru i gruzu. Roboty te zostały wykonane bez zgody właściwego organu. Droga ta ma długość ok. 150 m. Przedmiotowa droga przebiega nad czynnym ropociągiem". PINB w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnej budowy drogi dojazdowej na działce nr ew. [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] wstrzymał L. J.j prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie drogi dojazdowej na terenie działki nr ew. [...], wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył obowiązek przedłożenia w terminie dziesięciu miesięcy dokumentacji zgodnie z brzmieniem art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (dalej "P.b."). WINB, po rozpatrzeniu zażalenia L. J. postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. nr [...] uchylił postanowienie z dnia [...] sierpnia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. PINB w piśmie z dnia [...] marca 2019 r. zwrócił się do [...] "[...]" S.A. o udzielenie informacji, czy lokalizacja drogi dojazdowej na terenie działki nr ew. [...] jest zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać ropociągi naftowe i ich usytuowanie. Równocześnie organ pierwszej instancji zwrócił się do Wójta Gminy W. o udzielenie informacji, czy na działce nr ew. [...] oznaczonej w planie miejscowym symbolami 4MN i 5MN możliwa jest w ramach ustanowionej służebności drogowej, budowa drogi dojazdowej do działki nr ew. [...]. Wójt Gminy W. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. poinformował PINB, że podział nieruchomości nr ew. [...] położonej we wsi S., gmina W., w wyniku której powstała działka nr ew. [...], został pozytywnie uzgodniony przez [...] "[...]" S.A. Z dołączonego do pisma z dnia [...] kwietnia 2019 r. pisma [...] "[...]" S.A. z dnia [...] listopada 2017 r. wynika, że "Podział działki oraz ustanowienie służebności drogowej nastąpiło na wniosek i za zgodą właściciela nieruchomości. Przejazd nad rurociągami naftowymi i kablem światłowodowym należy wzmocnić płytami betonowymi. Projekt przejazdu w miejscu skrzyżowania uzgodnić z [...] S.A. Nadmieniamy, że nie jest wymagane zabezpieczanie rurociągów naftowych rurami osłonowymi pod drogami dojazdowymi do posesji". W dniu [...] kwietnia 2019 r. do PINB wpłynęło pismo [...] "[...]" S.A. z dnia [...] kwietnia 2019 r., w którym wskazano, że "Według naszej wiedzy pas terenu na działce nr [...] wyznaczony przez Wójta Gminy W. w decyzji Nr [...] z dnia [...].11.2010 r. pod służebność drogową czyli służebność przejścia i przejazdu dla właścicieli nieruchomości sąsiednich nie ma rangi drogi. W związku z powyższym nie ma potrzeby zabezpieczenia rurociągów naftowych, znajdujących się pod pasem terenu przeznaczonym na przejazd przez działkę, w rurach ochronnych. Wystarczające jest zastosowanie płyt drogowych na całej szerokości przejazdu dla zapewnienia bezpieczeństwa znajdujących się pod nim rurociągów naftowych". PINB decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] nakazał L. J. rozbiórkę utwardzonej drogi dojazdowej wykonanej na terenie działki nr ew. [...], wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ pierwszej instancji, odwołując się do art. 28 P.b. wskazał, że roboty budowlane można rozpocząć i prowadzić jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-33 tej ustawy. Stosownie do treści art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę objęte są roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Do utwardzenia działek budowlanych wystarczające jest zatem dokonanie zgłoszenia. W ocenie PINB w sprawie zaistniała jednak inna sytuacja faktyczna i prawna. Właścicielka nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...], do której dojazd jest zapewniony poprzez służebność drogową ustanowioną decyzją Wójta Gminy W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], wykonała bowiem za pomocą żwiru i gruzu, utwardzenie drogi dojazdowej do swojej posesji. Działka, na której znajduje się droga, stanowi natomiast grunty orne. W związku z tym, nie zaszła sytuacja wskazana w art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. Co za tym idzie, by móc wykonać utwardzenie powierzchni gruntu na tej nieruchomości, niezbędnym jest wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na budowę. L. J., reprezentowana przez radcę pranego, złożyła do WINB odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 w zw. z art. 3 pkt 1, 3 i 7 P.b. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wykonane przez skarżącą roboty budowlane na drodze dojazdowej stanowiącej działkę nr ew. [...] położoną w miejscowości S. w Gminie W., podlegają zakresowi zastosowania P.b., w tym zwłaszcza wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, z uwagi na fakt, iż stanowią roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego, podczas gdy przedmiotowe roboty budowlane polegające wyrównaniu gruntu poprzez nawiezienie gruzu i żwiru nie doprowadziły do powstania obiektu budowlanego w postaci budowli z uwagi na fakt, iż nie posiadają konstrukcji, jak i trwałego charakteru; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 7 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady oficjalności postępowania dowodowego z uwagi na nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ustalenia, czy wykonane przez skarżącą roboty budowlane polegają na budowie obiektu budowlanego w postaci budowli, a więc czy podlegają reglamentacji P.b. "Z ostrożności procesowej", w razie uznania przez organ odwoławczy, że przedmiotowe roboty budowlane stanowiły budowę obiektu budowlanego, L. J. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 2 w zw. z art. 28 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skoro utwardzenie nastąpiło na działce rolnej, a nie na działce budowlanej, to z uwagi na fakt, iż przedmiotowy przypadek nie jest objęty wyjątkiem w zakresie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. dotyczącym zgłoszenia utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych, wymagane jest pozwolenie na budowę na zasadach ogólnych art. 28 P.b., wobec czego w ocenie organu należało wydać "automatycznie" decyzję w przedmiocie nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b., a nie postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót na podstawie art. 48 ust. 2 P.b. celem przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, podczas gdy przepis legalizacyjny art. 48 ust. 2 P.b. expressis verbis wskazuje, że dotyczy przypadku, w którym doszło do budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, co jest istotą przedmiotowej instytucji; 2. art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 P.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady oficjalności postępowania dowodowego z uwagi na nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w przedmiocie ustalenia spełnienia przez budowę obiektu budowlanego przesłanek legalizacji wskazanych w art. 48 ust. 2 P.b., a więc ustalenia, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Ponadto, skarżąca wniosła dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentacji fotograficznej załączonej do odwołania na okoliczność, że wykonane przez nią roboty budowlane nie polegają na budowie obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 P.b., w szczególności nie stanowią budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., a tym samym nie podlegają reglamentacji P.b. WINB powołaną na wstępie decyzją z dnia decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji stwierdził, że nakaz rozbiórki znajduje uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy, niemniej stanowisko organu pierwszej instancji wymaga uzupełnienia. Przywoławszy treść art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. oraz odwoławszy się do art. 48 ust. 2 P.b., WINB skonstatował, że wszczęcie postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w drugim z tych przepisów, wymaga uprzedniej weryfikacji, czy samowolnie zrealizowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami planistycznymi obowiązującymi na terenie zrealizowania inwestycji oraz czy nie narusza warunków technicznych w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy zauważył następnie, że do akt sprawy dołączono decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], zatwierdzającą podział nieruchomości o nr ew. [...] położonej we wsi S., gmina W. oraz ustalającą dojazd do projektowanych działek służebnością drogową ustanowioną m. in. na działce nr ew. [...]. WINB wskazał, że z pisma [...] "[...]" S. A. z dnia [...] października 2014 r. dotyczącego ustanowienia służebności drogowej na działce nr ew. [...], przechodzącej przez strefę bezpieczeństwa dla rurociągów naftowych, wynika, że podział działki nr ew. [...] został uzgodniony z wymienioną Spółką, będącą zarządcą rurociągów naftowych. Wedle dołączonych do akt sprawy zdjęć, służebność drogowa przecina drogę ropociągu [...]. Organ drugiej instancji przypomniał także przywołane powyżej ustalenia z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez przedstawicieli PINB [...] maja 2018 r. Dalej WINB przywołał treść art. 28 ust. 1 P.b. oraz zauważył, że przepisy art. 29 – 31 tej ustawy wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Następnie natomiast organ odwoławczy stwierdził, że wykonane przez L.J. roboty budowlane stanowiły budowę drogi stanowiącej obiekt budowlany. W ocenie WINB z materiału dowodowego wynika, że na terenie działki nr ew. [...] nie istniała wcześniej żadna droga, a w wyniku utwardzenia powstała budowla służąca jako szlak komunikacyjny. Organ odwoławczy nie podzielił natomiast stanowiska, w którym PINB odwołał się do art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b., zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. WINB wskazał tu, że przedmiotem prowadzonego postępowania jest budowla w postaci drogi dojazdowej prowadzącej przez działkę nr ew. [...], zrealizowanej w poprzek czynnego ropociągu. W związku z powyższym wskazanie w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia (a contrario) regulacji art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, w której zastosowanie znalazł art. 48 P.b. Dalej organ drugiej instancji wywiódł, że droga wewnętrzna jako obiekt linowy stanowi budowlę odpowiadającą definicji wskazanej w art. 3 ust. 3 P.b. Jego budowa nie została natomiast zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W protokole kontroli przeprowadzonej przez przedstawicieli organu pierwszej instancji 25 maja 2018 r. wskazano natomiast, że inwestorka wykonała sporne roboty bez zgody właściwego organu, tj. w warunkach samowoli budowlanej. Jak następnie WINB zwrócił uwagę, droga dojazdowa do nieruchomości L.J. została wykonana nad czynnym ropociągiem [...]. Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwalą Rady Gminy W. z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. w rejonie ul. P., gmina W., wykluczają natomiast "zastaną lokalizację" drogi dojazdowej. Zgodnie z § 8 ust. 9 pkt 1 planu miejscowego, dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 4MN i 5 MN obowiązują ustalenia dotyczące istniejących i projektowanych ropociągów: "równolegle do ropociągu ale poza granicą bezpieczeństwa można realizować drogi i dojazdy obsługujące tereny budowlane". Sporna droga dojazdowa nie została usytuowana równolegle do biegnącego pod nią ropociągu. Co więcej, jak zwrócił uwagę organ odwoławczy, w aktach sprawy znajduje się pismo [...] "[...]" S. A. z dnia [...] listopada 2010 r., w którym wskazano, że przy projektowaniu zagospodarowania działki nr [...] należy uwzględnić strefę bezpieczeństwa dla rurociągów naftowych (po 20 m na zewnątrz od istniejącego lub projektowanego rurociągu). Strefa bezpieczeństwa dla rurociągów naftowych ma być użytkowana według pierwotnego przeznaczenia, tj. rolniczo. Strefa powinna być wolna od wszelkiego rodzaju budowli, budynków, ogrodzeń, składów materiałów itp. Dlatego, zdaniem organu drugiej instancji, PINB zasadnie uznał, że w realiach przedmiotowej sprawy niemożliwym jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego względem spornej drogi dojazdowej - z uwagi na naruszenie przepisów planistycznych - czego jednak organ pierwszej instancji nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem WINB przywołane wyżej okoliczności uzasadniały wydanie w sprawie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b., z uwagi na naruszenie przepisów planistycznych obowiązujących na terenie działki nr ew. [...]. L. J., reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję WINB z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...]. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 w zw. z art. 3 pkt 1, pkt 3 i pkt 7 P.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wykonane przez nią roboty budowlane na drodze dojazdowej stanowiącej działkę nr ew. [...], podlegają zakresowi zastosowania P.b., w tym zwłaszcza wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, z uwagi na fakt, iż stanowią roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego będącego budowlą w postaci drogi, opierając się wyłącznie na argumencie, że przedmiotowe roboty budowlane pełnią funkcję szlaku komunikacyjnego, podczas gdy przedmiotowe roboty budowlane polegające wyrównaniu gruntu (kolein) poprzez nawiezienie gruzu i żwiru nie doprowadziły do powstania obiektu budowlanego w postaci budowli z uwagi na fakt, że nie posiadają konstrukcji, jak i trwałego charakteru, a sama funkcja komunikacyjna nie pozwala na uznanie, że wykonana została budowla w postaci drogi. 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady oficjalności postępowania dowodowego z uwagi na nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ustalenia, czy wykonane roboty budowlane polegają na budowie obiektu budowlanego w postaci budowli, a więc czy podlegają reglamentacji P.b. Podnosząc powyższe zarzuty L. J., wniosła o: 1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] 2. zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. WINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu przewodniczący zarządzeniem z dnia 19 października 2020 r., z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Materialnoprawną podstawę decyzji PINB z dnia [...] października 2019 r. nr [...], która została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją WINB z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], stanowił art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływana jako "P.b."). Zgodnie z tym przepisem właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie do treści art. 48 ust. 2 P.b. (do którego odwołuje się art. 48 ust. 1 P.b. – przyp. Sądu), jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo; b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Z przywołanych regulacji płynie wniosek, że postępowanie prowadzone w trybie art. 48 P.b., do momentu wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 P.b., stanowi etap wstępny, na którym organ nadzoru budowlanego musi dokonać oceny, czy istnieją przesłanki do kontynuowania postępowania w kierunku legalizacji samowoli budowlanej. Jakkolwiek zatem pierwszeństwo należy dać postępowaniu legalizacyjnemu przed nakazem rozbiórki, to jednak wdrożenie tej procedury jest dopuszczalne tylko w przypadku występowania przesłanek, o których mowa w art. 48 ust. 2 P.b. Ten natomiast przewiduje m.in. warunek zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Na wstępnym etapie postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 P.b. organ nadzoru budowlanego musi więc ocenić, czy istnieją przesłanki do kontynuowania postępowania w kierunku legalizacji budowy. Jeżeli stwierdzi, że nie ma możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, to zamiast wydać postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3, powinien nakazać rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. Do takiej sytuacji dojdzie na przykład, gdy obiekt budowlany został usytuowany na terenie, który zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma inne przeznaczenie, albo budowa narusza normy planistyczne w sposób, który uniemożliwia doprowadzenie jej do stanu zgodnego z tymi normami. Niedopuszczalna jest zatem taka wykładnia art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 2 P.b., która zakłada obowiązek przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego i wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 P.b. niezależnie od stopnia niezgodności inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podsumowując powyższe można stwierdzić, że warunkiem zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. z pominięciem procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 48 ust. 2 i nast. P.b. – w sytuacji niezgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - jest ustalenie, że: 1) doszło do budowy obiektu budowlanego; 2) budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę; 3) budowa nastąpiła bez uzyskania pozwolenia na budowę; 4) budowa jest niezgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 5) stwierdzone naruszenie uniemożliwia doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie pozwalającym udzielić odpowiedzi na ww. "pytania", a następnie ocena (subsumpcja), czy owe ustalenia faktyczne odpowiadają hipotezie normy prawnej wynikającej z art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 2 P.b., i w przypadku pozytywnej odpowiedzi na to pytanie, zastosowanie dyspozycji normy prawnej zawartej w ww. przepisach, tj. nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego. Dalej należało zatem zważyć, co następuje. 1) Po pierwsze, z protokołu kontroli przeprowadzonej [...] maja 2018 r. przez pracowników PINB wynika, że na działce nr ew. [...] L. J. utwardziła pas terenu o szerokości 3,50 m, służący jako droga do posesji [...]. W protokole stwierdzono, że utwardzenia dokonano za pomocą żwiru i gruzu, a droga ma długość około 150 m i przebiega nad czynnym ropociągiem. W aktach sprawy znajduje się także (na płycie CD) dokumentacja fotograficzna zawierająca zdjęcia przed (pliki ze słowem "przed w nazwie") i po wykonaniu utwardzenia. Na zdjęciach sprzed wykonania utwardzenia widoczny jest rozjeżdżony pas ziemi z widocznymi koleinami, biegnący pomiędzy zaroślami. Na zdjęciach po wykonaniu utwardzenia widoczny jest natomiast szlak komunikacyjny utwardzony za pomocą żwiru i kamieni. Po drugie, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, który Sąd w przedmiotowej sprawie podziela, że zakwalifikowanie dróg, jako obiektów liniowych, do budowli (art. 3 pkt 3 i pkt 3a P.b.), przy jednoczesnym braku definicji legalnej tego obiektu, nakazuje stosowanie szerokiej wykładni. Przyjmuje się zatem, że utwardzenie terenu, a także drogi gruntowej, np. płytami betonowymi, tłuczniem, żużlem, żwirem, w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i innych pojazdów, stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. sygn. akt II OSK 1698/16, z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2625/15, z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2625/15, z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3370/14, z dnia 28 listopada 2014 r. II OSK 1147/13 – niepublikowane, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wziąwszy powyższe pod uwagę, należało stwierdzić, że zgodnie z oceną WINB, a wbrew stanowisku, skarżącej w sprawie doszło do budowy obiektu budowlanego, która stanowi roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 P.b. 2) Stosowanie do treści art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepisy art. 29 stanowią zamknięty katalog budów i robót budowlanych, na realizację których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, ani nie wymagają one zgłoszenia organowi administracji techniczno-budowalnej, bądź nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, ale wymagają zgłoszenia. W art. 29-31 ustawodawca nie wymienił robót budowlanych polegających na budowie drogi, zatem zgodnie z ustaleniem WINB inwestor zobowiązany był przed ich rozpoczęciem uzyskać pozwolenie na budowę. 3) W sprawie nie ma wątpliwości i nie jest sporne, że L. J.nie uzyskała pozwolenia na budowę, natomiast wywodzi ona – błędnie – że czynności, które wykonała nie stanowiły budowy. 4) Nieruchomość, stanowiąca działkę nr ew. [...] w S., gmina W., na której skarżąca zrealizowała budowę drogi znajduje się na obszarze, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi S. (w rejonie ul. P.) gmina W., przyjęty uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...] września 2004 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] ze zm.). Ze stanowiącej załącznik do powołanej uchwały części graficznej planu wynika, że rzeczona nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym jako 5MN. Zgodnie z § 8 ust. 9 pkt 1 planu miejscowego dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 4MN i 5MN obowiązuje ustalenie dotyczące istniejących i projektowanych ropociągów, zgodnie z którym, równolegle do ropociągu ale poza granicą bezpieczeństwa można realizować drogi i dojazdy obsługujące tereny budowlane. Z rysunku planu, a także z pism [...] "[...]" S.A., które znajdują się w aktach sprawy wynika, że w poprzek działki nr ew. [...] przebiega czynny ropociąg. Nie dość więc, że zrealizowana przez L. J. droga nie biegnie równolegle do istniejącego ropociągu, to przecina go w poprzek. Nie ulega zatem wątpliwości, że budowa przedmiotowej drogi narusza postanowienia powołanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 5) Z uwagi na to, że na całym obszarze oznaczonym 5MN możliwa jest realizacja dróg wyłącznie równolegle do istniejących ropociągów, w realiach rozpoznanej sprawy nie ma też możliwości doprowadzenia obiektu budowanego do zgodności z prawem, tj. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi S.(w rejonie ul. Polnej) gmina W.. Wziąwszy powyższe pod uwagę, Sąd stwierdza, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy została wypełniona hipoteza normy prawnej wynikającej z art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 2 P.b., co obligowało organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowej drogi. Końcowo należy wyjaśnić, że nie miała znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji okoliczność ustanowienia m.in. na działce nr ew. [...] służebności drogowej. Po pierwsze, ustanowienie służebności ma na celu zapewnienie odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, co nie jest równoznaczne udzieleniem zezwolenia na realizację na nieruchomości obciążonej drogi stanowiącej obiekt budowlany w rozumieniu przepisów P.b. Po drugie, wymagane w piśmie [...] "[...]" S.A. z dnia [...] listopada 2017 r. wzmocnienie płytami betonowymi dotyczy wyłącznie przejazdu nad rurociągami naftowymi i kablem światłowodowym, a nie około stupięćdziesięciometrowego odcinaka nieruchomości łączącej nieruchomość należącą do skarżącej z drogą publiczną. Po trzecie, jak wynika z części rysunkowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dostęp nieruchomości skarżącej do drogi publicznej przewidziany jest poprzez ciąg pieszo-jezdny 6KPD o szerokości w liniach rozgraniczających 8,0 m (§ 10 ust. 3 pkt 2 planu). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.