II SA/Rz 996/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [....] na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o udzielenie pozwoleń wodnoprawnych I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli jest postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w R. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], wydane w przedmiocie zwrotu wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z dna [...] lutego 2020 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w R. (dalej: "skarżąca" lub "GDDKiA") zwróciła się do Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na okres 30 lat na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z drogi krajowej Nr 77 w km 71+216 – 74+1710 w miejscowościach R. W piśmie z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] organ I instancji, działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn zm.) – dalej: "K.p.a.", wezwał skarżącą do uzupełnienia w terminie 14 dni braków formalnych wniosku poprzez: 1. udokumentowanie wniesienia opłaty w wysokości [...] zł za udzielenie zgody wodnoprawnej, zgodnie z art. 398 ust. 3, ust. 4 i ust. 9 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 310 z późn. zm.) – dalej: "P.w."; 2. uszczegółowienie opracowania oraz weryfikację przedłożonego operatu wodnoprawnego w zakresie wskazanym w wezwaniu. Pismem z dnia [...] marca 2020 r. GDDKiA poinformowała organ I instancji o uzupełnieniu braków podkreślając przy tym, że nie zgadza się z wysokością naliczonej opłaty. Zdaniem skarżącej, w realiach opisywanej sprawy organ nie może wymagać opłaty wyższej niż [...] zł i opłata w takiej wysokości została uiszczona. W ocenie GDDKiA wynika to bowiem z art. 389 P.w. oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia [...] marca 2019 r. [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w Stalowej Woli Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, działając na podstawie art. 261 K.p.a. i art. 398 ust. 3 i ust. 9 pkt 2 P.w., zwrócił skarżącej wniosek z dnia [...] lutego 2020 r. o udzielenie pozwoleń wodnoprawnych. Organ I instancji podał, że wniosek skarżącej obejmował udzielenie pozwoleń wodnoprawnych na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych siedmioma istniejącymi wylotami z drogi krajowej Nr [...]. Wnioskowane pozwolenia wodnoprawne nie są zatem tożsame rodzajowo w rozumieniu art. 398 ust. 4 P.w, co oznacza, że skarżąca winna uiścić opłatę za wydanie siedmiu pozwoleń. Brak uiszczenia opłaty w należnej wysokości skutkuje zaś powstaniem po stronie organu obowiązku zwrotu podania, stosownie do art. 261 K.p.a. GDDKiA wniosła zażalenie na opisane wyżej postanowienie argumentując, że braki formalne wniosku zostały uzupełnione, w tym m.in. o opłatę uiszczoną w należnej – w ocenie skarżącej – wysokości. Mając na uwadze powyższe brak było podstaw prawnych do wydania postanowienia na podstawie art. 261 K.p.a. Skarżąca podniosła, że jak wynika z wyroku WSA w R. z dnia [...] marca 2019 r. [...], udzielenie w jednej decyzji administracyjnej co najmniej dwóch jednorodzajowych pozwoleń wodnoprawnych, nie rodzi obowiązku poniesienia więcej niż jednej opłaty z tego tytułu. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w R. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że przepisy nie definiują pojęcia "tożsamości rodzajowej", o której mowa w art. 398 ust. 4 P.w., niemniej intencją ustawodawcy było wskazanie, że w przypadku, gdy jedno działanie wymaga uzyskania pozwolenia na podstawie kilku przepisów jednocześnie, wówczas pobierana powinna być jedna opłata za to pozwolenie. Wobec powyższego, odprowadzanie wód opadowych różnymi wylotami do różnych odbiorników stanowi różne usługi wodne. Jest to ten sam charakter usługi, jednak z uwagi na odrębne lokalizacje każdy przypadek wymaga uzyskania odrębnego pozwolenia. Wnioskowany sposób korzystania z wód w ramach usług wodnych w odrębnych lokalizacjach podlega wszak każdorazowo indywidualnej ocenie w kontekście uregulowań zawartych w art. 399 P.w. Zasadnie zatem organ I instancji uznał, że w opisywanej sprawie skarżąca winna uiścić opłatę w wysokości stanowiącej trzykrotność opłaty za wydanie pozwolenia wodnoprawnego, a wobec jej uiszczenia w niepełnej wysokości – zwrócił podanie wnioskodawcy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, GDDKiA wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. Zdaniem skarżącej, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem: 1. art. 261 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy wnioskodawca uiścił należność tytułem opłaty w prawidłowej wysokości; 2. art. 398 ust. 3 i 4 w zw. z art. 388 P.w. poprzez ich nieprawidłową wykładnię skutkującą uznaniem, że opłatę od wydanych pozwoleń wodnoprawnych pobiera się za wydanie każdego z tych pozwoleń w sytuacji, gdy dotyczą one usług wodnych tego samego rodzaju. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które Sąd był zobligowany wziąć pod uwagę w urzędu. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w R. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], wydane w przedmiocie zwrotu wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. W myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W niniejszej sprawie podstawę wydania postanowienia o zwrocie podania skarżącej stanowił art. 261 § 1 i 2 K.p.a., co oznacza, że procedura odwoławcza, w tym normująca sposób i termin wniesienia zażalenia, uregulowana została w całości w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Na postanowienie w przedmiocie zwrotu podania na podstawie art. 261 § 2 K.p.a. przysługuje stronie prawo wniesienia zażalenia, co wynika z art. 261 § 3 K.p.a. Warunkiem skutecznego zainicjowania postępowania drugoinstancyjnego jest wniesienie zażalenia w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie (art. 141 § 2 K.p.a.). Obowiązkiem organu odwoławczego, któremu przekazano wniesiony środek zaskarżenia, jest natomiast w pierwszej kolejności ustalenie, czy zażalenie pochodzi od podmiotu legitymowanego do jego wniesienia oraz czy wniesiono je w terminie. W sytuacji, gdy strona uchybiła terminowi, obowiązkiem organu odwoławczego jest stwierdzenie tego faktu w drodze postanowienia z art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. Merytoryczne rozpoznanie zażalenia wniesionego z uchybieniem terminu stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące nieważnością rozstrzygnięcia dwuinstancyjnego (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W niniejszej sprawie postanowienie organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] zostało doręczone skarżącej w dniu [...] kwietnia 2020 r. (kopia zwrotnego potwierdzenia odbioru, nadesłana do akt sądowych przy piśmie z dnia [...] listopada 2020 r.). Oznacza to, że ostatnim dniem ustawowo określonego siedmiodniowego terminu do wniesienia zażalenia był [...] kwietnia 2020 r. W nadesłanych aktach administracyjnych znajduje się zażalenie skarżącej opatrzone pieczęcią i parafką pracownika organu. Z dokonanej adnotacji wynika, że zażalenie wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] kwietnia 2020 r. Zarządzeniem z dnia [...] września 2020 r. Sąd zwrócił się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w R. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o wskazanie sposobu wniesienia zażalenia. W piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. organ odwoławczy podniósł, że zażalenie skarżącego zostało nadane w jednej kopercie wraz z dwoma innymi zażaleniami wniesionymi na postanowienia organu, a sama koperta znajduje się w aktach administracyjnych nr [...]. Sąd stwierdza, że powyższe twierdzenie nie znajduje odzwierciedlenia w nadesłanych aktach administracyjnych sprawy, która została zarejestrowana pod sygn. akt [...]. Analiza akt administracyjnych nr [...] prowadzi do stwierdzenia, że koperta, opatrzona stemplem nadania [...].04.2020 nr umowy z Pocztą Polską [...] nie jest opisana żadnym numerem sprawy administracyjnej, której dotyczy, ani też nie ma żadnej adnotacji organu, że w kopercie tej było trzy egzemplarze zażaleń o stosownych numerach spraw. Taka notatka powinna być sporządzona przez pracownika przyjmującego pocztę, który wyraźnym podpisem z imienia i nazwiska oraz pieczątką z podaniem daty winien te ustalenia potwierdzić. Zarówno akta sprawy prowadzonej pod nr [...], jak i akta sprawy nr [...] nie zawierają jakichkolwiek innych dokumentów, potwierdzających fakt wniesienia zażalenia w jednej kopercie, znajdującej się przy sprawie nr [...]. Sąd nie neguje, że okoliczność tego rodzaju mogła mieć miejsce, niemniej wobec braku jej udokumentowania, w drodze choćby sporządzenia stosownej adnotacji lub notatki – nie jest możliwe stwierdzenie, że zażalenie skarżącej zostało wniesione w terminie. Powyższe uszło uwadze organu odwoławczego, który nie zweryfikował w żaden sposób dotrzymania przez skarżącą terminu do wniesienia zażalenia. Nie zwrócił się bowiem do organu I instancji o informacje w tym przedmiocie, względnie nie poczynił ustaleń we własnym zakresie. Powyższe jest równoznaczne z wadliwym ustaleniem stanu faktycznego sprawy i stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 136 § 1 w zw. z art. 141 § 2 K.p.a., a w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego – a co najmniej przedwczesnego – zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia [...] lutego 2020 r. GDDKiA [...] Zastępca Dyrektora Oddziału, który został również podpisany przez tę osobę, co wynika z pieczątki umieszczonej pod treścią wniosku. Imienna pieczątka Zastępcy Dyrektora Oddziału została również użyta dla oznaczenia organu. Stosownie do art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z art. 29 K.p.a. wynika, że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Zgodnie z art. 30 § 3 K.p.a. strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Generalny Dyrektor jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych realizującym swoje zadania przy pomocy GDDKiA i działającym na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U z 2020 r. poz. 470 z późn. zm.) – dalej: "u.d.p." oraz przepisów regulujących działania centralnych organów administracji rządowej, w tym także ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz.735 z późn. zm.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy, organy administracji publicznej oraz inne organy lub podmioty uprawnione na podstawie przepisów odrębnych do reprezentowania Skarbu Państwa reprezentują Skarb Państwa zgodnie z ich właściwością i w zakresie określonym w przepisach odrębnych W świetle tych regulacji Generalny Dyrektor realizuje swoje zadania przy pomocy GDDKiA oraz powołanych przez siebie dyrektorów oddziałów GDDKiA, których zakres czynności określa w wewnętrznym regulaminie. Zgodnie z art. 18a ust. 5 u.d.p. Generalny Dyrektor może upoważnić pracowników GDDKiA do załatwiania określonych spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych (tzw. pełnomocnictwo administracyjne), zaś zgodnie z § 2 ust. 3 statutu Generalny Dyrektor może udzielać pełnomocnictw osobom prawnym lub fizycznym do dokonywania określonych czynności cywilnoprawnych i faktycznych w zakresie jego właściwości, które to pełnomocnictwa między innymi upoważniają do zastępowania Generalnego Dyrektora przy realizacji zadań inwestycyjnych dotyczących dróg krajowych oraz składania w jego imieniu oświadczeń woli w tym przedmiocie. W rozpoznawanej sprawie wniosek o udzielenie pozwoleń wodnoprawnych oraz zażalenie zostały podpisane przez Zastępcę Dyrektora Oddziału GDDKiA w R. Zatem na etapie postępowania przed organami PGW nie została wyjaśniona kwestia umocowania Zastępcy Dyrektora Oddziału w Rzeszowie do działania imieniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Ta okoliczność też stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego, gdyż ma istotne znaczenie dla skuteczności dokonanej czynności. W przypadku opisanej struktury organizacyjnej, stroną postępowania jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, a nie tak ja uczyniły to organy orzekające Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, która jest tylko urzędem pomocniczym do wykonywania ustawowych obowiązków organu. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że w tym zakresie naruszono tak przepisy prawa materialnego z ustawy o drogach publicznych jak i prawa procesowego to jest art. 64 § 2 w zw. z art. 30 § 3 K.p.a. W kontekście art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a wymaga podkreślenia, że wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalenie dotrzymania terminu do wniesienia zażalenia oraz reprezentacji wnioskodawcy to, okoliczności o charakterze fundamentalnym dla prowadzenia postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c), Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Wskazania, co do dalszego postępowania wynikają wprost z niniejszego uzasadnienia. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Zasądzona kwota stanowi równowartość uiszczonego wpisu od skargi.