I SA/Ol 505/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło (sprawozdawca) asesor WSA Katarzyna Górska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. E. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie z wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie decyzją z "[...]"r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 105 §1 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 31 zo ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r. poz. 374, z późn zm.) (dalej ustawa o COVID) - umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku K. E. o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Skarżący wnioskiem z "[...]"r. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za miesiące od marca do maja 2020r. Decyzją z "[...]"r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych umorzył postępowanie w zakresie rozpatrzenia wniosku K. E. dotyczącym umorzenia składek za kwiecień 2020r. W uzasadnieniu decyzji Organ wskazał, że zgodnie z art. 31zo ust. 2 i ust. 4 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, osobie prowadzącej pozarolniczą działalność, o której mowa wart. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, z późno zm.) przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należnych za okres kwiecień 2020 r., jeżeli prowadziła działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Jak wywodził dalej Organ zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej najniższej podstawy wymiaru składek dla osoby prowadzącej pozarolniczą działalność. Organ wskazywał, że postępowanie wyjaśniające w sprawie wykazało, że należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. zostały opłacone. Z uwagi na powyższe Organ przyjął, że w powyższym zakresie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Pismem z dnia "[...]"r K. E. wywiódł od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Skarżący wskazał, że zanim złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec - maj 2020r uiścił składkę ZUS w kwocie "[...]" za 03/2020r w dniu "[...]"r (składka "[...]" minus nadpłaty za 01/2020r i 02/2020 w kwocie "[...]"). Za miesiące 04/2020r oraz 05/2020r nie opłacał żadnych składek a ZUS w/w wpłatę z marca 2020r zaliczył na poczet miesiąca kwietnia 2020r. Powyższe działanie kwestionował Skarżący. W odpowiedzi na Skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie wyjaśniające w sprawie wykazało, że należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. zostały przez skarżącego opłacone, a w konsekwencji postępowanie o zwolnienie z opłacania należności za ten okres stało się bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływana jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należało, że decyzja ta narusza prawo. Podkreślenia wymaga, że w zaskarżonej decyzji Organ nie wskazał w ogóle na podstawie jakich konkretnie przepisów dokonał zaliczenia nadpłaty na poczet składki za kwiecień 2020 r. Przyjąć należy, że organ uczynił to w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1831 ze zm.), lecz wprost tego nie artykułował. Nie wiadomo też w jakiej wysokości powstała nadpłata, jakiego rodzaju dotyczy składek i w jakim okresie powstała. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał jedynie, że składki za kwiecień 2020 r. zostały opłacone. Zatem według organu opłaceniem składek jest nie tylko ich zapłata przez samego płatnika, lecz też dokonanie zaliczenia z urzędu nadpłaty na poczet składek. Przy czym organ w decyzji nie wskazał podstawy prawnej takiego zaliczenia. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ lakonicznie wskazał, że należności z tytułu składek za miesiąc kwiecień 2020 r. pokryte zostały nadpłatą dokonaną przez płatnika przed terminem płatności składki. W kontekście oceny kontrolowanego rozstrzygnięcia wskazać należy na wstępie, że zgodnie z art. 31zo ust. 2 ustawy o COVID na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 i 321), zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. W przypadku osoby prowadzącej pozarolniczą działalność, osoby z nią współpracującej przedsiębiorcy, o którym mowa w ust. 2b i osoby duchownej zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej ją najniższej podstawy wymiaru tych składek ( ust.4). Z powyższej regulacji wynika, że zwolnienie z obowiązku opłacania składek za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r. nie przysługuje, gdy składki te zostały opłacone. Kluczowe znaczenie ma tu słowo "nieopłacone". W przypadku opłacenia tych składek w całości lub w części wnioskowanie o ich umorzenie post factum będzie nieskuteczne. Zasadne wydaje się jednak zwrócenie uwagi na użycie przez ustawodawcę terminu "nieopłaconych". Nie są jasne granice normatywne tego zwrotu, a zatem również odpowiedź na pytanie czy przypisać należy mu wąskie znaczenie i odnosić tylko do składek opłaconych przez płatnika, czy też znacznie szersze obejmujące sytuację w której składki zostały nie tyle intencjonalnie opłacone przez płatnika, co nastąpiło ich uregulowanie na skutek działań księgowych podejmowanych przez ZUS. Przyjąć należy, że organy winny brać w toku stosowania i wykładni prawa pod uwagę intencje ustawodawcy – a tą było niewątpliwie udzielenie ulgi. Interpretacja przepisu winna zatem być prowadzona w taki sposób by tworzyć stronie jak najszersze możliwości skorzystania z ulgi. Organy winny także przyjąć, że z faktu, iż strona działała w sposób praworządny, a zatem terminowo opłacała składki (nawet w kwotach wyższych niż należne) nie można wyciągać dla niej negatywnych skutków prawnych. Strona z tytułu "nadwyżek" w swoich płatnościach wobec ZUS, znalazła się w niekorzystnej sytuacji w której, organ praktycznie uniemożliwił jej skorzystanie z wprowadzonej przez ustawodawcę ulgi. W kontekście stosowania wskazanych wyżej przepisów (art. 31zo) wskazać należy na stanowisko WSA w Szczecinie sformułowane w wyroku z 22 października 2020r. (sygn. akt I SA/Sz 574/20). Sąd wskazał, że Specustawa COVID-19 jest aktem szczególnym i wprowadza m.in. w stosunku do unormowań obowiązujących w zakresie obowiązku opłacania należności z tytułu składek ZUS unormowania o charakterze specjalnym. Zgodnie z uzasadnieniem projektu, przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. mają na celu ochronę tych sfer życia społecznego i gospodarczego, które zostały istotnie ograniczone ze względu na ogłoszenie stanu zagrożenia epidemiologicznego. W ramach przepisów tej ustawy zostało uruchomione wsparcie finansowe oraz ulgi i zwolnienia w obszarze danin publicznoprawnych. Jednym z elementów działań ochronnych jest właśnie wsparcie w postaci zwolnienia ze składek. Taki charakter tego aktu pozwala uznać, że jest to akt o charakterze szczególnym i kierując się jedną z podstawowych reguł wykładni przepisów prawa lex specialis derogat legi generali przyjdzie opowiedzieć się za stanowiskiem, że pierwszeństwo przyznać należy unormowaniom zamieszczonym w ustawie szczególnej. W ustawie o COVID, brak było zaś podstaw prawnych do zaliczenia nadpłat na poczet zaległości. Sąd wskazywał również, że ustawodawca dostrzegł praktyki ZUS polegające na odmawianiu przedsiębiorcom prawa zwolnienia ich ze składek w przypadku istnienia na ich koncie tzw. nadpłaty za wcześniejsze okresy składkowe i co istotne, rozwiązał ten problem początkowo przepisem art. 113 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 695, ze zm.), zgodnie z którym zwalnia się z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek wykazanych w deklaracji rozliczeniowej za marzec 2020 r. także wówczas gdy należności te zostały opłacone. Opłacone należności z tytułu składek podlegają zwrotowi na zasadach określonych w art. 24 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, 321 i 568). Następnie w dniu 24 lipca 2020 r. Sejm uchwalił ustawę o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020r. 1423), która w art. 10 ust. 1 przewiduje, że w przypadku złożenia do dnia 30 czerwca 2020 r. wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy zmienianej w art. 4, w brzmieniu dotychczasowym, zwalnia się z obowiązku opłacenia należnych składek wykazanych w deklaracji rozliczeniowej za marzec, kwiecień i maj 2020 r., w wysokości określonej w art. 31 zo także wówczas, gdy składki te zostały opłacone lub na poczet tych składek Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaliczył z urzędu nienależnie opłacone składki. Opłacone składki lub zaliczone z urzędu nienależnie opłacone składki podlegają zwrotowi na zasadach określonych w art. 24 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, 321, 568, 695 i 875). Z powyższych regulacji prawnych wynika zatem, że praktyka ZUS zaliczenia z urzędu nadpłaconych składek na poczet bieżących składek została uznana za nieprawidłową i naruszającą uprawnienia przedsiębiorców wynikające z tzw. Tarczy Antykryzysowych. Skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że organ naruszył art. 31zo ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Sposób stosowania wskazanego przepisu przez organ był także sprzeczny z zasadą zaufania obywatela do organów administracji publicznej. Organ nie tyle nie stosował zasady przyjaznej interpretacji prawa (do czego w przedmiotowej sprawie nie był zobowiązany), co przyjął model działania najbardziej dla strony niekorzystny, co jest nie do pogodzenia z zasadą zaufania obywatela do organów administracji publicznej (szerzej T. Majer, Zasada ogólna zaufania obywateli do władzy publicznej [w:] Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, red. P. Krzykowski, Olsztyn 2017r. s.84). Zaznaczenia wymaga również, że obowiązkiem organu było także prawidłowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, bowiem przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok SN z dnia 16 lutego 1994 r., III ARN 2/94). Zdaniem Sądu organ naruszył powyższe przepisy, ponieważ zaskarżona decyzja nie zawiera należytego uzasadnienia. W wydanej decyzji przytoczono jedynie treść art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 31 zo ust. 1 ustawy o COVID. Nie wynika z niej w jakiej wysokości i za jaki okres powstała nadpłata oraz jakiego rodzaju dotyczy składek. W rezultacie motywy podjętego przez organ rozstrzygnięcia są nieczytelne. Naruszeniem prawa jest, gdy w istotnej dla strony sprawie staje się ona adresatem rozstrzygnięcia opatrzonego niejasnym i lakonicznym uzasadnieniem. Nie jest przy tym rolą sądu administracyjnego wyręczanie organu w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. To na organie spoczywa obowiązek prawidłowego uzasadnienia decyzji. Uzasadnienia decyzji nie może również zastępować odpowiedz na skargę, w której organ omówił, choć również lakonicznie cześć okoliczności jakie brał pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ usunie stwierdzone uchybienia oraz wyda decyzję zawierająca prawidłowe uzasadnienia faktyczne i prawne. W pierwszej jednak kolejności organ odniesie się do mających w sprawie zastosowania przepisów prawa materialnego tj. art. 31zo ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r. poz. 1423, z późno zm.), a także regulacji zawartej w art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw i oceni jej znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono, ponieważ skarżąca była zwolniony z obowiązku ich uiszczenia.