IV SA/Po 1034/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję w całości. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) po rozpoznaniu odwołania M. S., od decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i domu" na lata 2019-2023 w kwocie [...]zł miesięcznie od dnia [...] lutego 2020 r. do dnia [...] czerwca 2020 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swej decyzji SKO wskazało, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] Kierownik Sekcji Realizacji Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta K. przyznał M. S. zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i domu" na lata 2019-2023 w kwocie [...]zł miesięcznie od dnia [...] lutego 2020 r. do dnia [...] czerwca 2020 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ pierwszej instancji podał, iż przyznał M. S. pomoc z uwagi na niepełnosprawność oraz spełnienie kryterium dochodowego w wysokości 150% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jak również z uwagi na szczególną sytuację Strony wymagającą przygotowania posiłku w domu zgodnie z zaświadczeniem lekarskim z dnia [...] stycznia 2020 roku. Od powyższej decyzji M. S. złożył odwołanie w przewidzianym do tego terminie. Strona zwróciła się z prośbą o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponieważ nie jest zadowolona z przyznanego świadczenia pieniężnego w wysokości [...] zł. Organ II instancji zauważył, że z przeprowadzonego w dniu [...] lutego 2020 r. wywiadu środowiskowego oraz zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że M. S. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i nie posiada nikogo na swoim utrzymaniu, nie posiada żadnego źródła dochodu, utrzymuje się z przyznanego zasiłku stałego w wysokości [...] zł miesięcznie. Zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] kwietnia 2018 r. [...] M. S. został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym do dnia [...] kwietnia 2023 roku i z tego tytułu posiada uprawnienia do otrzymywania zasiłku stałego w pełnej wysokości. Dochód Strony w miesiącu grudniu 2019 r., tj. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o pomoc stanowi zatem zasiłek stały w wysokości [...] zł miesięcznie. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Strona nie przekracza kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, a zatem są podstawy do przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876, dalej: u.p.s.). Świadczenie z pomocy społecznej w postaci świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności (zasiłku celowego) przyznawane na podstawie wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 udziela ma charakter uznaniowy. W takim przypadku organ ma zatem obowiązek przeprowadzić wszechstronne postępowanie wyjaśniające i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, tak aby rozstrzygnięciu nie można zarzucić dowolności. Organ nie ma jednak obowiązku spełnienia każdego żądania osoby ubiegającej się o pomoc, gdyż uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza z jednej strony uwzględnienie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienie możliwości finansowych organu pomocy. Zgodnie z Uchwałą Rady Miasta K. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego w celu udzielenia wsparcia w postaci świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności dla osób i rodzin objętych wieloletnim rządowym programem pn. "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023. Przy ustalaniu kwoty zasiłku wzięto pod uwagę liczbę dni roboczych w miesiącu oraz stawkę za jeden gorący posiłek wynoszącą [...] zł brutto. Przyznana kwota [...]zł zasiłku stanowi dofinansowanie do przygotowania posiłku. M. S. z uwagi na szczególną sytuację zdrowotną przyznano w/wym. zasiłek celowy w miejsce pomocy w naturze, z uwagi na konieczność sporządzenia posiłku w domu zgodnie z zalecaną specjalistyczną dietą wątrobową. Pan M. S. w 2019 r. obejmowany był systematyczną pomocą w formie zasiłku stałego w kwocie [...]zł, a także zasiłkami celowymi na potrzeby zgłaszane we wnioskach. SKO wskazało, że łącznie w 2019 r. M. S. otrzymał pomoc finansową w wysokości [...] zł. Decyzja SKO zaskarżona została przez M. S. (dalej: skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Ustanowiony pełnomocnik skarżącego w uzupełnieniu skargi zarzucił: 1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, a w konsekwencji niewyjaśnienie, jakie były możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej w K. w momencie wydawania zaskarżonej decyzji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w tym zakresie całości materiału dowodowego; - art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, a w konsekwencji niewyjaśnienie sytuacji majątkowej, osobistej, a także zdrowotnej skarżącego, w oparciu o wskazania lekarskie co do stanu jego zdrowia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w tym zakresie całości materiału dowodowego; - art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a i art. 80 k.p.a. poprzez niezbadanie kwestii zagrożenia dla zdrowia i życia skarżącego na skutek braku środków na zakup żywności właściwej dla diety wątrobowej oraz niedokonanie pełnych ustaleń dotyczących sposobu rozdysponowania środków i wysokości pomocy udzielonej innym wnioskodawcom o pomoc społeczną kosztem skarżącego, - art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej - czego przejawem było niepoczynienie jakichkolwiek ustaleń co do rzeczywistego poziomu uzasadnionych potrzeb skarżącego z jednej strony, a możliwości finansowych organu udzielającego pomocy z drugiej strony; - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego zebranego materiału dowodowego i niewzięcie pod uwagę okoliczności faktycznych związanych z koniecznością pozostawania przez skarżącego na diecie wątrobowej przez siedem dni w tygodniu, a nie tylko w niektóre dni robocze, - art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania przez organ faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów na których się oparł, pomimo iż wszystkie organy administracji publicznej mają obowiązek uzasadnienia faktycznego i prawnego wydawanych decyzji, w tym w szczególności: niewskazanie przyczyn i podstaw przyznania świadczenia od miesiąca lutego 2020 r., brak odniesienia się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów skarżącego, - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, której uzasadnienie jest sprzeczne z rozstrzygnięciem (przyzna kwota zasiłku nie wynika z uzasadnienia). 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 2 ust. 1 u.p.s. , poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że kwota świadczenia pieniężnego w wysokości [...] zł miesięcznie przyznanego jedynie na okres od [...] lutego 2020 r. do [...] czerwca 2020 r. umożliwia skarżącemu przezwyciężenie jego trudnej sytuacji życiowej; - art. 3 ust. 1 i 3 u.p.s., poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, iż kwota świadczenia pieniężnego w wysokości [...] zł miesięcznie, przyznanego jedynie na okres od [...] lutego 2020 r. do [...] czerwca 2020 r., jest odpowiednia i zaspakaja niezbędne potrzeby skarżącego i umożliwia skarżącemu zalecaną dietę w warunkach odpowiadających godności człowieka, - art. 39 ust. 1 u.p.s., poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, iż kwota świadczenia pieniężnego w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] lutego 2020 r. do [...] czerwca 2020 r. zaspakaja niezbędne potrzeby żywieniowe skarżącego zalecone medycznie, - art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż uznanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wykonane we właściwy sposób, a przyznanie zasiłku na podstawie w/w przepisu, na zasadach uznania administracyjnego, w określonym stanie faktycznym, może prowadzić do wydania różnych, sprzecznych decyzji; - art. 3 ust. 3 u.p.s. poprzez zaakceptowanie przyznania skarżącemu świadczenia w postaci zasiłku celowego na zakup żywności w wysokości zaniżonej, nieadekwatnej do jego potrzeb i tym samym nieodpowiedniej do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej; - art. 39 ust. 1 u.p.s poprzez nadużycie pozostawionego przez ten przepis uznania administracyjnego, polegające na przyjęciu, że w okolicznościach sprawy decyzja organów administracyjnych I i II instancji mieściła się w zakresie tego uznania, podczas gdy analiza całokształtu okoliczności sprawy uprawnia wniosek przeciwny, - art. 106 ust. 3 u.p.s. poprzez przyznanie świadczenia od miesiąca lutego 2020 r., zamiast od miesiąca złożenia wniosku, tj. od stycznia 2020 r. Pełnomocnik wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej w części odmawiającej przyznania wnioskowanego świadczenia ponad kwotę przyznaną, 2) przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej wg norm przepisanych powiększonych o 23% podatku VAT, na które składa się wynagrodzenie radcy prawnego oraz poniesione niezbędne wydatki, oświadczając, że koszty nieopłaconej pomocy prawnej nie zostały poniesione przez skarżącego ani w całości, ani w części. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja nie może się ostać. Na wstępie Sąd jest zobowiązany zasygnalizować, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs? ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ). Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Organ II instancji w osnowie zaskarżonej decyzji wskazał, że utrzymuje w mocy decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i domu" na lata 2019-2023 w kwocie [...]zł miesięcznie od dnia [...] lutego 2020 r. do dnia [...] czerwca 2020 r. Akta administracyjne przekazane Sądowi wraz ze skargą takiej decyzji nie zawierają. Znajduje się w nich natomiast decyzja Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie przyznania skarżącemu zasiłku celowego w kwocie [...]zł na dofinansowanie do doładowania energii elektrycznej, dopłacenia butli gazowej, opłacenia rachunku za wodę i kanalizację, zakupu talerzy, garnków, patelni, szklanek i sztućców. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej (pkt 1), datę wydania (pkt 2), oznaczenie strony (pkt 3), powołanie podstawy prawnej (pkt 4), rozstrzygnięcie (pkt 5), uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 6), pouczenie czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie zrzeczenia się odwołania i skutkach (pkt 7) oraz podpis (pkt 8) oraz w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy (pkt 9). Jak wskazał w wyroku z dnia [...] lipca 2018 r. w sprawie I OSK [...] (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygnięcie, określane mianem osnowy lub sentencji decyzji (art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.) jest jej kwintesencją, stanowi bowiem o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do jej istoty. Wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Konkretyzacja prawa dokonuje się w rozstrzygnięciu, nie zaś w innych elementach decyzji. Natomiast uzasadnienie jest obowiązkowym składnikiem decyzji, mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Ma ono objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, czyli ma na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia. (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014 str. 447 i n., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. B. Adamiak, J. Borkowskiego, wyd. C.H. Beck Warszawa 2012, str. 440 i n.). Uzasadnienie decyzji nie może zastąpić rozstrzygnięcia, a w razie rozbieżności pomiędzy osnową decyzji, a jej uzasadnieniem o sposobie rozstrzygnięcia sprawy decyduje sentencja. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie II GSK [...] (CBOSA). Podzielając powyższe, Sąd stwierdza, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja dotknięta jest istotna wadą, jako że w jej osnowie organ II instancji orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji nie funkcjonującej w obrocie prawnym. W dniu [...] listopada 2019 r. nie zapadła decyzja nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. w przedmiocie przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. Decyzja z tą datą i o wskazanym numerze faktycznie została wydana przez ten organ, lecz dotyczy ona innego przedmiotu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzja w przedmiocie przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności wydana została [...] lutego 2020 r. i nosi numer [...] Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że dla poprawności decyzji administracyjnej niezbędnym jest aby pomiędzy jej podstawowymi elementami (art. 107 § 1 k.p.a.), jak podstawą prawną, rozstrzygnięciem czyli osnową oraz uzasadnieniem prawnym i faktycznym istniała wewnętrzna spójność. Osnowa decyzji stanowi jej rozstrzygniecie, natomiast uzasadnienie decyzji ma jedynie wyjaśnić podstawy takiego rozstrzygnięcia. Zatem brak spójności między osnową a uzasadnieniem świadczy o wadliwości decyzji (por. wyroki w sprawach IV SA/Gl [...], I SA/Wa [...]). Skarga okazała się zatem zasadna, choć ocena jej zarzutów byłaby w zaistniałej sytuacji przedwczesna – rozbieżność pomiędzy elementami decyzji sprawia, że uchyla się ona spod kontroli sądowej. Dodatkowo zauważyć należy, że organ II instancji nie nadesłał także akt postępowania administracyjnego toczącego się przed organem I instancji w przedmiocie przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. Przesłane akta pierwszoinstancyjne zawierają decyzję wskazaną w osnowie decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2020 r. (tj. z dnia [...] listopada 2019 r.) i materiał dowodowy postępowania w przedmiocie zasiłku celowego na dofinansowanie do doładowania energii elektrycznej, dopłacenia butli gazowej, opłacenia rachunku za wodę i kanalizację, zakupu talerzy, garnków, patelni, szklanek i sztućców. Wywołuje uzasadnione wątpliwości co do dysponowania przez SKO właściwymi aktami administracyjnymi podczas toczącego się przed nim postępowania. Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.