II SA/Wa 769/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi O. D. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały UZASADNIENIE Zarząd Dzielnicy [...] podjął w dniu [...] lutego 2020 r. uchwałę nr [...]w sprawie odmowy zakwalifikowania O. D. do wynajęcia lokalu mieszkalnego oraz umieszczenia w/w na liście osób oczekujących na najem lokalu. W uzasadnieniu podano, że O. D. (gospodarstwo 2-osobowe) wystąpił z wnioskiem o wynajęcie lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu [...]. Zainteresowany (obywatel [...]) na terenie Polski przebywa od 2014 r. Decyzją Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców z dnia [...].08.2015 r. została udzielona wnioskodawcy ochrona uzupełniająca. O. D. wraz z matką O. D. od kilku lat zamieszkuje w budynku prywatnym przy ul. [...] w [...]- ostatni meldunek czasowy do dnia [...].12.2019r. (nieruchomość przy ul. [...] została zwrócona na rzecz spadkobierców dawnych właścicieli w 2011 r.). Najemcą tego lokalu jest Pan Y. M. (obywatel [...] niespokrewniona z wnioskodawcą), natomiast wnioskodawca wraz z matką byli uwzględniani jako osoby uprawnione do zamieszkania w przedmiotowym lokalu. Ww. lokal składa się z 3 pokoi i kuchni, łazienki z wc., o powierzchni mieszkalnej 29,81m , użytkowej 45,66m2. W lokalu zamieszkują 4 osoby. Dalej podano, że zgodnie z § 1 pkt 16 uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 z póżn.zm.) przez powierzchnię mieszkalną lokalu należy rozumieć łączną powierzchnię wszystkich pokoi. W tej sytuacji powierzchnia mieszkalna na 1 osobę zamieszkującą w lokalu wynosi 7,45m2. Obowiązujące kryterium metrażowe do wynajęcia lokalu mieszkalnego z zasobu m.st. Warszawy wynosi nie więcej niż 6,00 m2 powierzchni mieszkalnej na osobę. Organ uznał też, iż załączone do wniosku dokumenty nie potwierdzają, że rodzina wnioskodawcy pozostaje w związku z warunkami mieszkaniowymi w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej i społecznej obejmującej niepełnosprawność wnioskodawcy lub ciężką, przewlekłą chorobę wnioskodawcy lub innej osoby uprawnionej do wspólnego zamieszkiwania. Przeprowadzona w dniu [...].12.2019 r. wizja potwierdziła, że w przedmiotowym lokalu zamieszkują 4 osoby. Średni miesięczny dochód rodziny wnioskodawcy (świadczenie dla osoby która uzyskała ochronę uzupełniającą, umowy o pracę, składka zdrowotna z Urzędu Pracy) w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie ostatnich 6 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku wyniósł 1.220,95zł. Podkreślono, że obowiązujące w dniu złożenia wniosku kryterium dochodowe dla gospodarstwa wieloosobowego wynosiło 1.600 zł. Mając na uwadze powyższe uznano, że Pan O. D. nie spełnia przepisu określonego w § 4 pkt 1 ww. uchwały, bowiem zostało przekroczone kryterium metrażowe. Od powyższej uchwały skargę do tut. Sądu wywiódł O. D. zarzucając organowi : 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. - § 1 pkt 16 Uchwały Nr LVIlI/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm. dalej: Uchwała), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten daje podstawy do uwzględnienia powierzchni mieszkalnej lokalu niezależnie od ilości gospodarstw domowych w nim zamieszkujących i niezależnie od powierzchni pokoju zajmowanego przez wnioskodawcę, podczas gdy regulacja ta określa rodzaj pomieszczeń,, które powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu powierzchni mieszkalnej lokalu, a przez to wyłącza możliwość zaliczenia do tej powierzchni pomieszczeń innych niż określone w powołanym przepisie; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - § 22 ust. 2 Uchwały w zw. z art 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz, U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w zakresie warunków mieszkaniowych wnioskodawcy i pominięcie przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy okoliczności, że wnioskodawca zamieszkuje wraz z matką w jednym pokoju o powierzchni 7,61 m 3 w konsekwencji wadliwe przyjęcie, iż wnioskodawca przekroczył kryterium metrażowe określone w Uchwale. W oparciu o w/w zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały Zarządu w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.); zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z oceną prawną wyrażoną w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), uchwała zarządu dzielnicy [...] w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Uchwała ta dotyczy bowiem działań organów gmin, podejmowanych w innej niż umowa prawnej formie działania administracji, a mianowicie w drodze nienormatywnych aktów ogólnych organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepis art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt.5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W ocenie tut. Sądu skarga oceniania w świetle powyższych kryteriów jawiła się jako dopuszczalna co do zasady, a także merytorycznie uzasadniona. Istota niniejszej sprawy sprowadzała się do wykładni § 4 oraz § 1 pkt.16 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy i odkodowania określenia "powierzchnia mieszkalna". Spór ogniskował się bowiem na tym, czy organ ustalając powierzchnię mieszkalną przypadającą na jedną osobę zamieszkującą lokal zajmowany m.in. przez stronę, może abstrahować od faktu, że w lokalu tym zamieszkują osoby tworzące dwa odrębne gospodarstwa domowe i że każde z tych gospodarstw korzysta z konkretnego pokoju a nie wszystkich pokoi tworzących dany lokal mieszkalny. W ocenie tut. Sądu na w/ postawione pytanie należy udzielić negatywnej odpowiedzi. W pierwszej kolejności należało wyjaśnić, ze zasada zgodnie z którą "clara non sunt interpretanda", (to co jest zrozumiałe i jasne nie wymaga interpretacji) nie jest aktualnie powszechnie akceptowana ani w doktrynie, ani też w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podkreśla to M. Zirk-Sadowski stwierdzając, że "dzisiaj problem bezpośredniego rozumienia tekstu prawnego budzi wiele wątpliwości" – zob. Wykładnia w prawie administracyjnym, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego. t. 4, Warszawa 2012, s. 129. Zwrócił na to uwagę również Trybunał Konstytucyjny. Przykładowo, w wyroku z 13 stycznia 2005 r., P 15/02, OTK-A 2005, nr 1, poz. 4 stwierdził, że "coraz częściej, także i w orzecznictwie zasada clara non sunt interpretanda zamienia się właściwie w zasadę interpretati cessat in clarin (interpretację należy zakończyć, gdy osiągnięto jej jednoznaczny rezultat)". Sytuacja uzasadniająca poszukiwanie potwierdzenia rezultatu osiągniętego w wyniku zastosowania wykładni językowej na gruncie wykładni celowościowej zaszła właśnie w rozpoznawanej sprawie. Nie sposób bowiem pominąć faktu, że sam prawodawca konstruując brzmienie uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy zauważył różnicę między zwrotem "osoby wspólnie zamieszkujące lokal" a zwrotem "gospodarstwo domowe". W § 1 pkt. 23 sprecyzował to, jak rozumie pojęcie "gospodarstwo domowe" podając, że należy przez nie rozumieć wnioskodawcę, oraz osoby zgłoszone we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu. Z powyższego wypływa więc uzasadniony wniosek, że badając kryterium metrażowe opisane w par.4 omawianej uchwały z 9 lipca 2009r. należy odnosić się tylko i wyłącznie do sytuacji mieszkaniowej wnioskodawcy i osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania, bowiem to te osoby tworzą oddzielne gospodarstwo domowe. To natomiast sprawia, że w sytuacji, gdy w lokalu zamieszkują osoby tworzące dwa (lub więcej) gospodarstwa domowe, koniecznym staje się ustalenie tego, czy korzystają one z konkretnego pokoju (pokoi) na zasadach wyłączności. Dopiero więc ustalenie w/w okoliczności umożliwi rzetelną ocenę kryterium metrażowego. Powierzchnię pokoi przypadających danemu gospodarstwu domowemu organ będzie bowiem mógł odnieść do ilości osób tworzących owo gospodarstwo domowe. Przenosząc powyższe na realia faktyczne niniejszej sprawy uznać należało, że organ nie ustalił kluczowej dla sprawy kwestii. Nie zbadał bowiem tego, czy gospodarstwo domowe którego dotyczy skarżona uchwała, korzysta ze wszystkich pokoi z których składa się lokal przy ul. [...] czy też gospodarstwu temu przydzielono wyłącznie jeden pokój (jak podaje skarżący). Bez ustalenia w/w materii, konkluzje o przekroczeniu przez wnioskodawcę kryterium metrażowego jawią się jako przedwczesne. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżona uchwała wydana została z rażącym naruszeniem przepisów § 4 w zw. z § 1 pkt 16 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Zaszły zatem podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto mając na względzie to, że skoro od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, nie minął jeszcze jeden rok do dnia orzekania, to tym samym nie zachodziło wyłączenie o jakim mowa w art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), który to przepis wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności uchwały z uwagi na upływ jednego roku od jej podjęcia. Rozpatrując sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę dokonaną powyżej ocenę prawną. W konsekwencji, mając na względzie procesowe i materialne przepisy uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości ustali stan faktyczny sprawy, a następnie ustali, czy skarżący spełnia przesłanki do zawarcia umowy najmu - uzasadniając swoje stanowisko w sposób umożliwiający Sądowi weryfikację jego poprawności.