II OZ 806/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 857/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 23 sierpnia 2022 r., Nr 218/2022 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem, działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Sąd I instancji odmówił wstrzymania na wniosek T. M. wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Sąd I instancji wskazał, że skarżący odwołując się do zasadniczego zarzutu skargi jakim jest zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, ryzyko kolizji i zagrożenie dla zdrowia użytkowników drogi oraz brak możliwości późniejszego uchylenia zaskarżonej decyzji, nie przytoczył żadnych konkretnych argumentów mających uzasadniać udzielenie mu w postępowaniu sądowym ochrony tymczasowej. Sąd podkreślił, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 176), dalej: specustawa drogowa, której przepisy stanowiły w podstawę prawną wydanych przez organy obu instancji decyzji, ma charakter szczególny, a rozważając kwestie wstrzymania wykonania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę drogi należy uwzględnić interes społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie drogi. Ochrona tego interesu przejawia się nie tylko w możliwości nadania rygoru natychmiastowej wykonalności takiej decyzji, ale także m.in. w uregulowaniu przyjętym w art. 11 g ust. 2 ww. specustawy, w świetle którego odwołanie od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rozpatruje się w terminie 30 dni, a skargę do sądu administracyjnego w terminie dwóch miesięcy. Wstrzymanie tej decyzji byłoby istotnym zaburzeniem tego procesu i jednocześnie naruszałoby w sposób rażący społeczny interes, który stał się podstawą wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W odniesieniu do uzasadnienia wniosku skarżącego o udzielenie ochrony tymczasowej Sąd dodał, że w ramach badania przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. nie jest dopuszczalne dokonywanie merytorycznej oceny zarzutów podniesionych w skardze, gdyż byłoby to wkraczanie w kompetencje zastrzeżone dla składu rozpoznającego sprawę co do istoty. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący, reprezentowany przez adwokata, zarzucając naruszenie przez Sąd I instancji art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że skarżący nie uprawdopodobnił niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania niemożliwych do odwrócenia skutków, podczas gdy wniosek zawierał uzasadnienie wskazujące na to, że niewstrzymanie decyzji, a co za tym idzie rozpoczęcie budowy, spowoduje, że powstanie droga rowerowa, która będzie niebezpieczna dla użytkowników, a ponadto po rozpoczęciu budowy ograniczy się możliwość kontroli decyzji i rozpoznania merytorycznego wszystkich zawartych w skardze zarzutów. Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 194 § 3 p.p.s.a. i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W świetle natomiast art. 61 § 3 p.p.s.a, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Nie budzi zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęta w zaskarżonym postanowieniu ocena Sądu I instancji, zgodnie z którą obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą Sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione zostały przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na wnioskodawcy. Złożony przez skarżących wniosek o udzielenie im ochrony tymczasowej istotnie nie zawierał zaś żadnej argumentacji, która przemawiałyby za koniecznością wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, w związku z czym dokonana przez Sąd I instancji ocena wniosku w przedmiocie wstrzymania wykonania była uprawniona. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że pomimo braku szczegółowej regulacji zawartej w specustawie drogowej dotyczącej możliwości wstrzymania wykonania inwestycji drogowej ratio legis tej ustawy jest usprawnienie przebiegu procesu realizacji inwestycji, co powoduje bardziej restrykcyjną ocenę sytuacji strony ubiegającej się o ochronę tymczasową. Wynika to z uwzględnienia faktu, że w specustawie drogowej z uwagi na konieczność zapewnienia szybkiej i skutecznej budowy dróg publicznych wraz z przebudową niezbędnej infrastruktury interesowi społecznemu i gospodarczemu przyznano prymat nad słusznym interesem strony (zob. postanowienia NSA: z 16 grudnia 2022 r., II OZ 756/22; z 20 marca 2019 r., II OZ 195/19; z 6 kwietnia 2016 r., II OSK 614/16). Rozważając kwestie wstrzymania wykonania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi należy zatem przede wszystkim mieć na względzie interes społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie drogi. Sąd I instancji zasadnie stwierdził zarazem, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania aktu nie bada się zasadności samej skargi, w związku z czym oparcie wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej na twierdzeniu, iż realizacja inwestycji doprowadzi do powstania drogi rowerowej, która będzie niebezpieczna dla jej użytkowaniu nie stanowi uprawionych podstaw do uwzględnienia tego wniosku. Sąd nie może bowiem wstrzymać wykonania decyzji administracyjnej opierając się na subiektywnym przekonaniu strony skarżącej, że zaskarżona decyzja organu jest wadliwa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 w zw. z art.197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. Wniosek o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego nie podlegał uwzględnieniu, gdyż przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów tego postępowania. Zgodnie bowiem z art. 209 p.p.s.a., o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a.