I OSK 1329/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 stycznia 2017 r. sygn. akt II SAB/Op 2/17 w sprawie ze skargi B. A. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza G. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości 1. uchyla punkt 1) zaskarżonego wyroku i zobowiązuje Burmistrza G. do rozpatrzenia wniosku B. A. z dnia [...] marca 2015 r., w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia niniejszego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE I OSK 1329/17 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 30 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Op 2/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. A. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza G. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości: zobowiązał Burmistrza G. do rozpatrzenia wniosku B. A. z dnia [...] marca 2015 r., w terminie miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył Burmistrzowi G. grzywnę w wysokości [...] złotych. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. B. A. wniosła skargę na bezczynność Burmistrza G. i przewlekłe prowadzenie postępowania, wszczętego w dniu [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości: działki nr [...], obręb [...], stanowiącej jej własność, z częściami nieruchomości sąsiednich - działek nr: [...],[...],[...],[...]. W uzasadnieniu skargi podała, że Burmistrz G. w dniu [...] kwietnia 2015 r. wszczął postępowanie o rozgraniczenie wskazanych działek. W postanowieniu o wszczęciu postępowania organ wskazał upoważnionego geodetę w osobie W. B. oraz zobowiązał skarżącą do zapłaty geodecie wynagrodzenia w kwocie [...] zł. Podniosła, że do dnia wniesienia skargi postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości nie zostało zakończone. Wskazała, że organ nie podjął żadnych kroków dyscyplinujących geodetę, jak gdyby przyznawał, że nie jest on w stanie wykonać powierzonych zadań. Skarżąca podkreśliła, że postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości jest postępowaniem administracyjnym i nic nie usprawiedliwia niepodejmowania czynności przez organ. Zauważyła, że brak jakiejkolwiek decyzji, pomimo upływu tak długiego czasu świadczy o tym, że postępowanie to jest prowadzone przewlekle. Zarzuciła również, że brak decyzji kończącej postępowanie uniemożliwia jej podjęcie dalszych działań mających na celu ostateczne i bezsporne uregulowanie sprawy granic nieruchomości. Zakwestionowała także obarczenie jej kosztami wynagrodzenia geodety, uznając, że stanowi to naruszenie prawa. W przekonaniu skarżącej, organ winien rozstrzygnąć sprawę kosztów w decyzji, a przed jej wydaniem może jedynie obciążyć strony obowiązkiem wniesienia zaliczki. Zauważyła, że swoim postępowaniem organ uwikłał skarżącą w sprawę cywilną, gdyż będzie zmuszona wystąpić do sądu cywilnego przeciwko geodecie z pozwem o zapłatę wpłaconej kwoty. W odpowiedzi na skargę Burmistrz G. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że postępowanie o rozgraniczenie opisanej w skardze nieruchomości zostało wszczęte na wniosek skarżącej bez daty (data wpływu pisma do organu - [...] marca 2015 r.) We wniosku tym strona zamieściła prośbę o wyznaczenie geodety uprawnionego – W. B. oraz poinformowała, że geodecie temu zleciła ustalenie przebiegu granic ww. działek. Opisując przebieg przedmiotowego postępowania podał, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], wszczął na wniosek skarżącej postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości położonej na terenie obrębu W., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynku numerem [...], k. m. [...], stanowiącej własność B. A., objętej KW [...] z częściami nieruchomości sąsiednich położonych na terenie obrębu W., oznaczonych numerami: – [...] i [...] - własność Gminy G. – KW [...], – [...] - własność Skarbu Państwa – użytkownik wieczysty "Polskie Koleje Państwowe Spółka Akcyjna – [...], – [...] - współwłasność J. M. [...], A. D. [...], M. M. [...] – KW [...]. Do przeprowadzenia czynności ustalenia granic Burmistrz G. upoważnił, zgodnie z prośbą skarżącej, uprawnionego geodetę W. B. (uprawnienia nr [...]), który o terminie rozprawy rozgraniczeniowej, odrębnym wezwaniem, powiadomił strony do stawienia się na gruncie. Organ nadmienił, że czynności ustalenia granic zostały przeprowadzone w dniu [...] listopada 2015 r. Dokumentacja rozgraniczeniowa została przekazana przez geodetę w dniu [...] stycznia 2016 r. Następnie Burmistrz G. odnotował, że po dokonaniu analizy dokumentacji otrzymanej od geodety w dniu [...] stycznia 2016 r., dotyczącej postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonej na terenie obrębu W., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem [...] k. m. [...], stanowiącej własność B. A., objętej KW [...] z częścią nieruchomości sąsiednich, pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. zwrócił przekazaną dokumentację do poprawy i uzupełnienia, tj doprowadzenia do zgodności zapisów i oznaczeń zarówno w opinii, jak i w protokole granicznym oraz na szkicu granicznym, przekazanie dokumentacji rozgraniczeniowej do oceny, zgodnie z pismem Starostwa Powiatowego w N. [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. - przesłanym geodecie do wiadomości. Wezwał także geodetę do uzupełnienia dokumentacji o czytelne kserokopie potwierdzeń odbioru wezwań stron. Zaznaczył organ, że zwrot przekazanej dokumentacji nastąpił na podstawie art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. W dalszej kolejności Burmistrz G., po dokonaniu analizy uzupełnionej dokumentacji przekazanej przez geodetę w dniu [...] lutego 2016 r., dotyczącej postępowania rozgraniczeniowego ww. nieruchomości, pismem z dnia [...] marca 2016 r. ponownie zwrócił przekazaną dokumentację do poprawy i uzupełnienia, tj. doprowadzenia do zgodności zapisów i oznaczeń opisanych w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. (data wpływu do urzędu [...] maja 2016 r.) geodeta uprawniony przekazał kopie dokumentacji rozgraniczeniowej z usuniętymi usterkami. Ponowna analiza dokonana przez organ wykazała, że złożona dokumentacja nadal zawierała błędy. W dniu [...] maja 2015 r. geodeta odebrał dokumentację rozgraniczeniową i poinformował, że przeanalizuje dokumenty i dokonana ich weryfikacji do dnia [...] maja 2015 r. Po kilku monitach telefonicznych, organ pismem z dnia [...] września 2015 r. zażądał od geodety uprawnionego przekazania poprawionej dokumentacji w niezwłocznym terminie. W odpowiedzi, geodeta przekazał kopię dokumentacji rozgraniczeniowej, którą organ, w wyniku kolejnej analizy, ponownie zakwestionował. Wobec powyższego, pismem z dnia [...] listopada 2015 r. organ ponownie zwrócił geodecie przekazaną dokumentację do poprawy i uzupełnienia, jednocześnie załączając do pisma wykaz zapisów i oznaczeń do poprawy lub wyjaśnień oraz kserokopię pisma Starostwa Powiatowego w N. [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Burmistrz zaakcentował, że do dnia sporządzania odpowiedzi na skargę geodeta uprawniony nie dostarczył organowi dokumentacji rozgraniczeniowej. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazał, że myśl art. 37 § 1 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy jednostek samorządu terytorialnego, warunkiem formalnym jej dopuszczalności jest poprzedzenie jej wniesienia do sądu administracyjnego, złożeniem zażalenia w trybie art. 37 K.p.a. Nie ma przy tym znaczenia to, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz stanowisko jakie zajął w sprawie organ wyższego stopnia, o jakim mowa w art. 17 pkt 1 K.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy wymóg ten został przez skarżącą dochowany. Skarga poprzedzona została bowiem pismem z dnia [...] września 2016 r. zatytułowanym "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", zarzucającym Burmistrzowi G. bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. W ocenie Sądu, pismo to spełnia wymogi zażalenia, o jakim mowa w art. 37 K.p.a., stąd skargę należało uznać za dopuszczalną. Sąd I instancji zauważył, iż w kontrolowanej sprawie bezsprzecznie do dnia wyrokowania Burmistrz G. nie wydał orzeczenia kończącego etap toczącego się przed nim postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, wszczętego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Kwestie dotyczące rozgraniczania nieruchomości reguluje ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629, zwana dalej ustawą). Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami (ust. 2). Rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy (ust. 3). Natomiast stosownie do art. 30 ust. 1 ustawy wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego następuje w formie postanowienia. Wszczynając postępowanie i wyznaczając geodetę do dokonania czynności rozgraniczenia, organ gminy, o ile jest to możliwe już na tym etapie postępowania, określa wszystkie strony. Zgodnie z brzmieniem art. 33 ust. 1 ustawy wójt (burmistrz, prezydent) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granic nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Natomiast w razie sporu co do przebiegu granic upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron. Wynika z powyższego, że organ na bazie obowiązujących przepisów prawnych jest uprawniony do wydania dwóch rodzajów decyzji, mianowicie decyzji rozgraniczeniowej lub decyzji umarzającej postępowanie. Odnosząc się do argumentów podniesionych przez organ w udzielonej odpowiedzi na skargę Sąd I instancji wskazał, że w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości uprawniony geodeta jest wyznaczany i umocowany przez organ, a nie przez stronę postępowania. W orzecznictwie wskazuje się, że w sprawach dotyczących rozgraniczenia przepisy nie nakładają na organ obowiązku dopuszczenia stron do udziału w procedurze wyboru geodety dokonującego czynności ustalenia przebiegu granic, więc strony nie mogą żądać od organu upoważnienia geodety przez nie zaproponowanego. Ewentualne wezwanie strony przez organ do wskazania uprawnionego geodety należy natomiast traktować jako czynność fakultatywną, wykonaną przez organ w ramach zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Sąd I instancji podkreślił, że po wszczęciu postępowania w dniu [...] kwietnia 2015 r., organ dopiero [...] stycznia 2016 r. skierował do geodety pismo wzywające do przedłożenia poprawionej i prawidłowej dokumentacji rozgraniczeniowej, a kolejne pisma w tej kwestii wysyłane były po upływie kolejnych dwóch i więcej miesiącach ([...] marca 2016 r., [...] maja 2016 r., [...] sierpnia 2016 r., [...] września 2016 r., [...] listopada 2016 r.). Nadto organ pozostawił bez reakcji brak aktywności wyznaczonego przez siebie geodety w okresie od wszczęcia postępowania [...] kwietnia 2015 r. do dnia [...] października 2015 r., kiedy wówczas uprawniony geodeta wezwał strony postępowania do stawienia się na gruncie przy czynnościach ustalenia przebiegu granic. Zważywszy na treść art. 31 ustawy, to organ winien był czuwać nad przestrzeganiem przez uprawnionego geodetę terminów przewidzianych przepisami do załatwienia sprawy. W przypadku zaistnienia przeszkód do terminowego załatwienia sprawy leżących po stronie wyznaczonego geodety organ był zatem zobowiązany do ustalenia z urzędu przyczyn niedotrzymania przez tego geodetę terminów załatwienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań zmierzających do załatwienia sprawy w pierwszym możliwym terminie. Ponadto organ powinien był informować strony o powodach niedotrzymania terminu i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, czego nie czynił. Powyższe oznacza, że organ prowadząc postępowanie od dnia [...] kwietnia 2015 r. i nie kończąc go do dnia wyrokowania, w zakresie tej sprawy działał opieszale i dokonywał szeregu czynności pozornych i nieusprawiedliwionych lub niewynikających z obowiązujących przepisów prawa. Zaś ewentualny brak wniosku strony o zmianę wyznaczonego przez organ uprawnionego geodety nie stanowił okoliczności pozwalającej przyjąć, że Burmistrz G. nie pozostawał z tego powodu w bezczynności. Uprawnione jest więc twierdzenie, że organ naruszył obowiązek załatwienia sprawy w terminach zakreślonych art. 35 K.p.a., a zatem pozostaje w bezczynności, a prowadzone postępowanie miało znamiona przewlekłości. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji wskazał, że w ustawie, jak również w kodeksie cywilnym brak jest przepisu uprawniającego organ administracji do orzekania w decyzji o rozgraniczeniu o rozliczeniu jej kosztów, w tym kosztów wykonania czynności przez geodetę. Zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę a organ administracyjny określa przepis art. 262 K.p.a. Zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Ponadto, zgodnie z powołanym przepisem wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązanej do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia organ administracji publicznej ustala w drodze postanowienia jednocześnie z wydaniem decyzji i na to postanowienie osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie. Oznacza to, iż organ dopiero wraz z wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osobę zobowiązaną do ich poniesienia i wówczas obciąża ją tymi kosztami. Czynności ustalenia przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym wykonuje geodeta, z tym że w myśl art. 31 ustawy jest to geodeta upoważniony przez organ. Geodeta dokonujący ustalenia przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym nie jest podmiotem działającym na "prywatne" zlecenie stron postępowania rozgraniczeniowego. Z tego też względu, w postępowaniu administracyjnym w zakresie rozgraniczenia nieruchomości, strony nie mogą zawierać odrębnych umów, czy zlecać osobom trzecim czynności przypisanych organowi (wyznaczenie uprawnionego geodety). Stosownie do treści art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność lub przewlekłość postępowania jest bowiem naruszeniem prawa. W okolicznościach sprawy Sąd I instancji uznał, że istnieją podstawy do oceny bezczynności organu, jak i przewlekłego postępowania, jako mające charakter rażącego naruszenia prawa. Organ bowiem prowadzi postępowanie przez blisko dwa lata, wykazując się niewielką aktywnością, ograniczającą się w odstępach kilkumiesięcznych, do monitów kierowanych do geodety, którego stosownie do art. 31 ustawy winien był nadzorować. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł Burmistrz G. zaskarżając ten wyrok w zakresie punktu pierwszego. Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 35 § 5 k.p.a. i art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez wyznaczenie takiego terminu załatwienia sprawy przez organ, bez uwzględnienia charakteru sprawy i bez jego uzasadnienia, który czyni wyrok de facto niewykonalnym, gdyż wydanie decyzji w terminie miesięcznym jest w praktyce, z przyczyn obiektywnych, niemożliwe. Skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę wyroku w zaskarżonej części poprzez zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 6 miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku, bądź o uchylenie wyroku we wskazanej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie. W motywach skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółowo przebieg dotychczasowego postepowania w przedmiocie rozgraniczenia. W ocenie skarżącego kasacyjnie w świetle okoliczności sprawy wątpliwe jest podjęcie dalszych działań ze strony geodety uprawnionego, zmierzających do zakończenia sprawy rozgraniczenia przedmiotowej nieruchomości. Stąd, zdaniem organu, zachodzi konieczność cofnięcia upoważnienia geodecie uprawnionemu W. B. i upoważnienie następnego wyłonionego geodety. Z przeprowadzonego wśród geodetów zapytania telefonicznego wynika, że czas na wykonanie usługi rozgraniczenia nieruchomości, w przypadku granicy z nieruchomością P. S.A. wyniesie około 5 do 6 miesięcy. Ponadto zarówno organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe, jak również właściwy Starosta, a także geodeta uprawniony muszą w toku postępowania wykonać szereg czynności. Na wykonanie niektórych czynności organ prowadzący nie ma wpływu. Stąd zobowiązanie Burmistrza G. do rozpatrzenia wniosku B. A. z dnia [...] marca 2015 r. w terminie miesiąca czasu od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, ze względu na fakt, że geodeta W. B. nie dokonał i w zasadzie nie zamierza dokonać przekazania dokumentacji rozgraniczeniowej organowi, jak również dokumentacji technicznej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, prowadzonego przez Starostę N., stanowi naruszenie przez WSA w Opolu wskazanych na wstępie przepisów. Sąd badając sprawę celem wyznaczenia terminu dla organu na załatwienie sprawy powinien wziąć pod uwagę następujące utrudnienia i terminy: 1) czynności przed wyłonieniem nowego geodety i rozpoczęciem przez niego prac (wyłonienie geodety - min. 14 dni, zawarcie umowy - 7 dni uwzględniając przesyłkę, upoważnienie geodety - 3 dni uwzględniając przesyłkę) - łącznie min. 24 dni, 2) czynności w toku prac geodety, takie jak: zgłoszenie prac geodezyjnych, wezwanie do stawienia się na gruncie; rozprawa rozgraniczeniowa a także sporządzenie dokumentacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje jedynie punkt pierwszy zaskarżonego wyroku, na mocy którego Sąd I instancji zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie określają odrębnych terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu rozgraniczeniowym. Zatem do tego rodzaju sprawy należy stosować przepisy k.p.a. Według art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z kolei według art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy, a zgodnie z § 2 tego artykułu ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Termin do załatwienia sprawy musi być terminem realnym, to znaczy terminem, który może być dochowany przez organ przy zachowaniu należytej staranności w toku procedowania. Jak wynika z powołanego art. 36 § 2 k.p.a. powodem przedłużenia terminu do załatwienia sprawy mogą być okoliczności niezależne od organu. Do tych okoliczności można zaliczyć przepisy prawa, które mają zastosowanie w sprawie. Postępowanie według norm zawartych w tych przepisach może uniemożliwiać załatwienie sprawy zgodnie z terminami wyrażonymi w art. 35 § 3 k.p.a., z uwagi na złożoność i wieloetapowość procedury. Okolicznościami nie w pełni zależnymi od organu w sprawie są także zachowania stron i uczestników danego postępowania. Nieodpowiednie zachowanie uczestników postępowania, polegające na przykład na nierealizowaniu obowiązków i wezwań organu, niewątpliwie działa obstrukcyjnie na szybkość postępowania. Według ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisów rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz.U. z 1999 Nr 45 poz. 453) w toku postępowania rozgraniczeniowego należy, co do zasady, przeprowadzić następującą sekwencję czynności prawnych: wyłonić geodetę, zgłosić prace geodezyjne, przeprowadzić rozprawę poprzedzoną wezwaniem stron do stawienia się na gruncie, które doręcza się tej stronom za zwrotnym poświadczeniem odbioru, nie później niż 7 dni przed wyznaczonym terminem, sporządzić dokumentację geodezyjną, która podlega weryfikacji przez organ. Przedstawiony przez organ w rozpoznawanej sprawie przebieg postępowania, w tym swoiste milczenie wyznaczonego geodety, uprawdopodobniają stanowisko organu co do potrzeby ewentualnego wyłonienia kolejnego geodety i ponowienia czynności prawnych w sprawie. W konsekwencji należało uznać, że wyznaczony przez Sąd I instancji termin do załatwienia sprawy jest zbyt krótki do przeprowadzenia zgodnie z prawem wszystkich czynności w sprawie. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczył 3-miesięczny termin do załatwienia tej sprawy. Zgodnie z art. 286 § 2 P.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Przepis ten ma także zastosowanie do skargi na bezczynność, w tym znaczeniu, że wyznaczony przez Sąd termin do w załatwienia sprawy liczy się od dnia zwrotu akt nadesłanych w związku ze skargą na bezczynność. Z tych względów i na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. oraz 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania sądowego.