I SA/Wa 2273/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Wesołowska, Sędziowie sędzia WSA Iwona Kosińska, sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi M.S., M.G., Z.M., A.K. i M.K. na decyzję Minister Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę UZASADNIENIE I SA/Wa 2273/19 Uzasadnienie Minister Inwestycji I Rozwoju decyzją z [...] września 2019 r. Nr [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 i art. 158 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku M. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości, zajętej pod część ulicy [...] w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...] o pow. [...] m2 oraz w obrębie [...] jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta [...] odmówił stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu organ wskazał, że kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja Wojewody [...] została wydana na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). W przedmiotowej sprawie wnioskodawczyni wskazała, że decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ uchwała nr [...] Rady [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., na podstawie której ul. [...] został zaliczony w całości do kategorii dróg gminnych, stanowi konwalidację błędu zaliczenia tylko części ul. [...] do kategorii drogi publicznej, na podstawie uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1988 r. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie. W dniu [...] grudnia 1998 r. oraz w chwili wydania decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2011 r. współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] byli: Z. K., M. K., A. K., M. G., M.S. oraz Z. M.. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] lipca 2013 r. sygn. akt [...] [...] spadek po zmarłej w dniu [...] grudnia 2012 r. Z. K. nabyli: M.G., i M. S. oraz Pan Z.M.. W dniu [...] grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności ani Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Drugą przesłanką z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest zajętość nieruchomości pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r. Organ zauważył, że ani art. 73, ani żaden inny przepis ustawy nie zawiera wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. Organ odwołał się do treści art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 1998 r. Nr 14, poz. 60 ze zm.), który stanowi, że za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tej normie warunki: 1) musi to być droga zaliczona na podstawie omawianej ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg, 2) z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zaliczenie określonej drogi do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, a drogi które nie zostały zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, a więc nie mające charakteru drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r., w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych są drogami wewnętrznymi. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego, może być uznana za drogę publiczną i żeby uzyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1 - 4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem, w ocenie organu, zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące... sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Ulica [...] została, na podstawie uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1988 r., zaliczona do dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urzęd. Województwa [...] z 1988 roku Nr [...], poz. 186) na odcinku o długości [...] m od ulicy [...] do ulicy [...]. Nieruchomość zajęta pod część ulicy [...], obejmująca działki nr [...] obręb [...] oraz działki nr [...] obręb [...], w dniu [...] grudnia 1998 r. nie należała do wyżej wymienionego odcinka określonego w uchwale i nie posiadała statusu drogi publicznej. Powyższe potwierdza również pismo Wydziału Infrastruktury dla [...] Urzędu Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Ulica [...] w [...] na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...], została zaliczona do kategorii dróg gminnych dopiero uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] września 2004 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg w [...] do kategorii dróg gminnych. Organ uznał zatem, że nie została spełniona jedna z przesłanek wynikających z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną przed dniem [...] grudnia 1998 r. W związku z powyższym organ nie ustalał, czy działki nr [...] i [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. były zajęte pod drogę publiczną jak też, czy pozostawały we władaniu jednostki samorządu terytorialnego. W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badana decyzja naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 Kpa. Decyzja ta wydana została przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w niej prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyła ona również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną. Również wykonanie tej decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. W związku z tym nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2011 r. Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2019 r. wnieśli M. S., M. G., Z. M., A. K. i M.K. (dalej jako "skarżący"). W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 1 w zw. z art. 4 pkt 2, w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60) poprzez nieuznawanie faktu, że ulica stanowiąca drogę na terenach zabudowy miast i wsi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia powinna stanowić w całości jedną kategorię drogi publicznej albo powinna być w całości oznakowana jako droga wewnętrzna w osiedlu mieszkaniowym, albo ulec likwidacji; - art. 2 ust, 1 pkt, 3 w zw. z art. 7 ust. 2 ww. ustawy o drogach publicznych oraz w zw. z § 1 Uchwały Nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...]) - poprzez akceptację przez Ministra Inwestycji i Rozwoju błędnego uznania w decyzji Wojewody [...], że wymieniona w załączniku ww. Uchwały Rady Narodowej Miasta [...] nazwa ulicy [...] nie obejmuje nieruchomości zajętej pod część tej ulicy, obejmującej działki nr [...] obręb [...] oraz działki nr [...] obręb [...], i że w dniu [...] grudnia 1998 r. ta część ulicy nie posiadała statusu drogi publicznej; - art. 11 ust. 1 ww. ustawy o drogach publicznych poprzez arbitralne stwierdzenie, że "drogi, które nie zostały zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych (...) w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych (...) są drogami wewnętrznymi" oraz poprzez bezkrytyczne przyjęcie, że "Ulica [...] na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych dopiero uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] września 2004 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg w [...] do kategorii dróg gminnych."; - art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) poprzez błędne uznanie, że nieruchomość zajęta pod część ulicy [...] w [...], oznaczona w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka ewidencyjna nr [...] oraz w obrębie [...] jako działka ewidencyjna [...] nie była we władaniu Gminy [...] i nie była zajęta pod drogę publiczną przed dniem 1 stycznia 1999 r.; Zarzucono ponadto naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] września 2019 r. Nr [...], odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2011 r. nr [...], w której organ ten omówił stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości, zajętej pod część ulicy [...] w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...] o pow. [...] m2 oraz w obrębie [...] jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta [...] odmówił stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 kpa podlegają wykładni ścisłej. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się w zasadzie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym jej wydaniem. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Wobec tego tylko bezspornie ustalone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją. Działanie organu nadzoru ukierunkowane jest na poszukiwanie wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. To zaś oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, gdyż nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. Z kolei o tym, czy dany akt administracyjny wydany został z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) decydują następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja. Niniejsze postępowanie administracyjne dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wobec tego ten przepis był podstawą kontroli przez organ nadzoru decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Zgodnie z jego treścią nabycie nieruchomości z mocy prawa pod drogę uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu [...] grudnia 1998 r. następujących przesłanek: - zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, - pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego, - braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w dniu [...] grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność skarżących. Okoliczność ta nie jest sporna. Dla oceny pierwszej z przesłanek prawidłowo organ odwołał się do treści ustawy o drogach publicznych, wskazując jednocześnie, że przepisy ustawy z 13 października 1998 r. nie zawierają legalnej definicji drogi publicznej. O tym, jakie drogi są drogami publicznymi, rozstrzygają przepisy ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z brzmieniem art. 1 powyższej ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono odpowiednim aktem prawnym do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Nie budzi wątpliwości, że Uchwała Nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...]) nie dotyczyła działki o nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] oraz działki nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], położonych w ciągu ulicy [...]. Zatem na dzień [...] grudnia 1998 r. działki te nie były zajęte pod drogi publiczne. Nie została spełniona jedna z przesłanek art. 73 ustawy na mocy której możliwe było uwłaszczenie jednostki samorządowej. Z tych przyczyn nie można decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2011 r. przypisać naruszenia prawa, a tym bardziej naruszenia prawa w sposób rażący. Zdaniem Sądu, stanowisko organu, że decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2011 r. nr [...]. nie zawiera wady rażącego naruszenia prawa określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest prawidłowe. Wprawdzie Sąd zgadza się z argumentacją skarżącej, że droga w całym jej ciągu winna mieć jednolity status prawny i własnościowy, jednakże pogląd ten nie ma wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji. Przedmiotem oceny Sądu nie była bowiem uchwała Nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1988r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...]), a to ona, jak wynika z treści zarzutów była głównym ich przedmiotem Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione okoliczności uznać należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a więc z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku