VI SA/Wa 1432/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak - Osetek Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) Protokolant spec. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2020 r. sprawy ze skarg: 1.T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. 2.T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. 3.T. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie zmiany rezerwacji częstotliwości postanawia: 1. odrzucić skargi; 2. zwrócić T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego; 3. zwrócić T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego; 4. zwrócić T. S.A. z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z [...] maja 2020 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej zmienił z urzędu decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z [...] lipca 2010 r. o przyznaniu na rzecz T.S. A. w W. (obecnie T.sp. z o. o. w W.), T. S. A. w W. i P. S. A. w W. (obecnie T.sp. z o. o. w W.) i T.sp. z o. o. w W. rezerwacji częstotliwości na rozpowszechnianie programów telewizyjnych w multipleksie [...]. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 123 ust. 1 pkt 8 i 9, art. 123 ust. 3 w związku z art. 114 ust. 2, ust. 2b pkt 2 i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 2, 3, 5, art.115 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 146 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 115 ust. 2 pkt 2 i 2a, art. 115 ust. 3 pkt 1 i 2, art. 115 ust. 4 pkt 1 i 3 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2019 r., poz. 2460 ze zm.) – zwanej dalej "p.t." w związku z art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) – zwanej dalej "k.p.a." i art. 206 ust. 1 p.t. Organ doręczył stronom wydruk zaskarżonej decyzji, z powołaniem się na art. 393 k.p.a. Na wydruku decyzji widnieje adnotacja o jej podpisaniu w sposób elektroniczny oraz ciąg numerów i kod kreskowy, a także oznaczenie, że wydruk z 10 lipca 2020 r. pochodzi z ESOD 2.4.26. Wszystkie strony postępowania wniosły na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.. Za wyjątkiem T. S.A., która zaskarżyła decyzję w części odnoszącej się do punktu I.1 i I.6, V.1 i V.2 oraz 2.2, 2.3.3 oraz 2.3.4 załącznika do decyzji, zaskarżyły ją w całości. T.sp. z o. o. i T. S. A. wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji, zaś T. sp. z o. o., powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 lub 5 k.p.a. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargi, organ wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi podlegały odrzuceniu, ponieważ ich wniesienie było niedopuszczalne w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325), a to dlatego że w tej sprawie nie doszło do doręczenia zaskarżonej decyzji, a tym samym nie otworzył się termin do jej zaskarżenia. Bezsprzecznie zaskarżona decyzja została wydana w czasie szczególnym, bo w okresie obowiązywania stanu epidemii. Okoliczność ta wywołała interwencję ustawodawcy, który 2 marca 2020 r. uchwalił ustawę o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, Dz. U. poz. 374 – zwaną dalej ustawą o COVID-19. Ustawa ta była wielokrotnie nowelizowana, m. in. ustawą z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z wprowadzonym tą ustawą przepisem art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy o COVID "W okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w: (...) postępowaniach administracyjnych (...)". Stan zagrożenia epidemicznego w Polsce ogłoszono z dniem 14 marca 2020 r. na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, poz. 433. Z kolei na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. poz. 491 ogłoszono w Polsce stan epidemii, odwołując jednocześnie stan zagrożenia epidemicznego mocą § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, Dz. U. poz. 490. Bieg terminów został odblokowany na podstawie art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-21, Dz. U. poz. 875, mocą którego uchylono art. 15zzs ustawy o COVID-19. Skutek ten nastąpił zgodnie z art. 68 ust. 7 ustawy z 14 maja 2020 r. po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy. Ustawę ogłoszono 15 maja 2020 r., a w myśl jej art. 76 weszła ona w życie w dniu następnym, a więc 16 maja 2020 r., co oznacza że 7 dni upłynęło wraz z upływem dnia 22 maja 2020 r. Tym samym terminy procesowe biegły dalej od dnia 23 maja 2020 r., także ten wyznaczony w tej sprawie. Rację ma organ twierdząc, że powyższe przepisy ingerowały w prowadzone postępowania administracyjne. Wbrew twierdzeniom skargi T.sp. z o. o., miały one charakter procesowy i nie ustanawiały przeszkód w wydawaniu decyzji administracyjnych, lecz jedynie zawieszenie biegu terminów do dokonania czynności postępowania. Sumując, wydanie decyzji w dniu [...] maja 2020 r. było dopuszczalne. Konstatacja ta jednak nie oznacza, że organ ustrzegł się innego rodzaju uchybień, dyskwalifikujących kluczową dla wprowadzenia decyzji do obrotu czynność doręczenia zaskarżonego aktu. W tej sprawie organ podjął próbę skorzystania z możliwości doręczenia decyzji w trybie przewidzianym w art. 393 § 1 k.p.a. Okazało się to jednak bezskuteczne, czyniąc daremnym wprowadzenie decyzji do obrotu. Przepis ten stanowi przykład rozwiązania prawnego wprowadzonego wprawdzie w okresie epidemii, którego charakter różni się od unormowań epizodycznych, obowiązujących tylko w tym szczególnym czasie. Został on dodany przez art. 14 ustawy z 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 695). Rozszerza pojęcie "pisma", określając tę jego postać, którą stanowi wydruk dokumentu elektronicznego z systemu teleinformatycznego. Wątpliwości co do mocy prawnej wydruku rozwiewa treść 15zzu5 ust. 1 wspomnianej ustawy z 2 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 374), który zrównał ją z mocą dokumentu w postaci papierowej. W drodze wskazanego unormowania wprowadzono do kodeksu nowy wariant doręczeń pism generowanych w systemach teleinformatycznych, polegającą na ekspediowaniu przewidzianą w art. 39 k.p.a. drogą tradycyjną wydruku pisma z takiego systemu, uprzednio opatrzonego stosownym mechanizmem weryfikacji (kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, zaawansowaną pieczęcią elektroniczną albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną) bez potrzeby opatrywania takiego pisma podpisem własnoręcznym piastuna organu. W odróżnieniu od doręczenia elektronicznego, o którym mowa w art. 391 § 1 – 1d k.p.a., uruchomienie omawianego trybu doręczenia nie wymaga zgody ani wniosku strony. w Innymi słowy doręczenie w tym przypadku ma charakter uproszczony, bo doręczeniu podlega ów wydruk. Warunkiem skuteczności tego doręczenia jest jednak to, by pismo zostało wygenerowane przez system teleinformatyczny po wcześniejszym podpisaniu podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, zaawansowaną pieczęcią elektroniczną albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną. Co więcej ów wydruk zawierać musi wymienione w art. 393 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. elementy, tj. po pierwsze informację, że pismo zostało wydane w formie dokumentu elektronicznego i podpisane kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, albo opatrzone zaawansowaną pieczęcią elektroniczną bądź kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną, a po drugie – identyfikator tego pisma, nadawany przez system teleinformatyczny, za pomocą którego pismo zostało wydane. Niezachowanie tego drugiego warunku okazało się przesądzające dla uznania przez Sąd, że w tej sprawie nie doszło do doręczenia wydanej decyzji. Mianowicie, jak wynika z akt sprawy, decyzja została wydana i podpisana elektronicznie przez uprawniony do tego podmiot pełniący rolę piastuna organu (karta bez numeru, znajdująca się w aktach administracyjnych za zaskarżoną decyzją). Natomiast nie został spełniony warunek uzyskania wydruku pisma z systemu teleinformatycznego, które odzwierciedla treść decyzji. W konsekwencji nie można twierdzić, że sporządzony przez organ wydruk opatrzony został identyfikatorem takiego systemu, do czego obliguje art. 393 § 2 pkt 2 k.p.a. Wyjaśnić bowiem należy, że pojęcie "system teleinformatyczny" jest pojęciem języka prawnego i – w myśl art. 2 pkt 3 ustawy z 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2020 r., poz. 344) oznacza "zespół współpracujących ze sobą urządzeń informatycznych i oprogramowania zapewniający przetwarzanie, przechowywanie, a także wysyłanie i odbieranie danych przez sieci telekomunikacyjne za pomocą właściwego dla danego rodzaju sieci telekomunikacyjnego urządzenia końcowego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2019 r. poz. 2460)". Definicję tę powtórzono w art. 3 pkt 3 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2020 r., poz. 346) – zwaną dalej "ustawą o informatyzacji". Poza wskazaną w art. 3 pkt 13 w związku z art. 1 pkt 8 ustawy o informatyzacji elektroniczną platformą usług administracji publicznej (ePUAP), to jest systemem teleinformatycznym, w którym instytucje publiczne udostępniają usługi przez pojedynczy punkt dostępowy w sieci Internet, przepisy ustawy o informatyzacji nie wymieniają systemów teleinformatycznych, które zostały dopuszczone do obsługi podmiotów publicznych. Precyzują natomiast kryteria, które spełniać musi system, by można go było określić mianem systemu teleinformatycznego w rozumieniu ustawy. A zatem, system teleinformatyczny osiągać musi minimalne wymagania stawiane tego rodzaju systemom, składające się – w myśl art. 3 pkt 9 ustawy o informatyzacji – na "zespół wymagań organizacyjnych i technicznych, których spełnienie przez system teleinformatyczny używany do realizacji zadań publicznych umożliwia wymianę danych z innymi systemami teleinformatycznymi używanymi do realizacji zadań publicznych oraz zapewnia dostęp do zasobów informacji udostępnianych za pomocą tych systemów". Dodać należy, że Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej jest, zgodnie z art. 190 ust. 3 ustawy Prawo telekomunikacyjne, centralnym organem administracji rządowej, a zatem zaliczony został przez art. 2 pkt 1 ustawy o informatyzacji do katalogu podmiotów publicznych, obowiązanych do stosowania przepisów tej ustawy. Wobec tego, obligowany jest przez art. 13 ust. 1 ustawy o informatyzacji do tego, by realizując zadania publiczne, korzystał z wyłącznie z takich systemów teleinformatycznych, które spełniają minimalne wymagania dla systemów teleinformatycznych oraz zapewniają interoperacyjność systemów na zasadach określonych w Krajowych Ramach Interoperacyjności. To ostatnie pojęcie zdefiniowano w art. 3 pkt 21 ustawy o informatyzacji, wskazując że jest to "zestaw wymagań semantycznych, organizacyjnych oraz technologicznych dotyczących interoperacyjności systemów teleinformatycznych i rejestrów publicznych". Z kolei termin "interoperacyjność" oznacza "zdolność różnych podmiotów oraz używanych przez nie systemów teleinformatycznych i rejestrów publicznych do współdziałania na rzecz osiągnięcia wzajemnie korzystnych i uzgodnionych celów, z uwzględnieniem współdzielenia informacji i wiedzy przez wspierane przez nie procesy biznesowe realizowane za pomocą wymiany danych za pośrednictwem wykorzystywanych przez te podmioty systemów teleinformatycznych" (art. 3 pkt 18 ustawy o informatyzacji). Dodać warto, że zgodnie z § 15 ust. 1 – 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 12 kwietnia 2012 r. w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej oraz minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2247 ze zm.) system teleinformatyczny używany przez podmiot realizujący zadania publiczne musi być zaprojektowany, wdrożony oraz eksploatowany z uwzględnieniem jego funkcjonalności, niezawodności, używalności, wydajności, przenoszalności i pielęgnowalności, przy zastosowaniu norm oraz uznanych w obrocie profesjonalnym standardów i metodyk z uwzględnieniem Polskich Norm: PN-ISO/IEC 20000-1 i PN-ISO/IEC 20000-2. Normy te mają być zachowane również przy zarządzaniu usługami realizowanymi przez system teleinformatyczny w sposób zapewniający dostarczanie tych usług na deklarowanym poziomie dostępności i w oparciu o udokumentowane procedury. Z kolei w myśl § 17 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia, kodowanie znaków w dokumentach wysyłanych z systemów teleinformatycznych podmiotów realizujących zadania publiczne lub odbieranych przez takie systemy, także w odniesieniu do informacji wymienianej przez te systemy z innymi systemami na drodze teletransmisji, o ile wymiana ta ma charakter wymiany znaków, odbywać się ma według standardu Unicode UTF-8 określonego przez normę ISO/IEC 10646 wraz ze zmianami lub normę ją zastępującą, a wyjątkowo – według standardu Unicode UTF-16. Zasadą jest także to, że zgodnie z § 18 ust. 1 – 2 tego rozporządzenia, system teleinformatyczny obsługiwany przez podmiot publiczny umożliwiać ma umożliwiają przyjmowanie dokumentów elektronicznych służących do załatwiania spraw należących do zakresu ich działania w formatach danych określonych w załącznikach nr 2 i 3 do rozporządzenia. Ze znajdującego się w aktach sprawy wydruku decyzji, ani żadnego innego materiału postępowania administracyjnego nie wynika to, że ów wydruk, który został doręczony stronom został wygenerowany z systemu teleinformatycznego. Oznaczenie wydruku decyzji wskazuje natomiast na to, że pochodzi on z innego, wewnętrznego systemu, służącego do tworzenia, edytowania oraz podpisywania dokumentów, o nazwie Elektroniczny System Obsługi Dokumentów. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że system ten od lat wykorzystywany jest przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do tworzenia i wewnętrznego obiegu dokumentów. System ten nie spełnia natomiast wymagań stawianych systemom teleinformatycznym, a to już choćby z tego powodu, że nie posiada funkcjonalności elektronicznego wysyłania pism. W tym celu organ korzysta z systemu teleinformatycznego – elektronicznej platformy usług administracji publicznej (ePUAP). Znaną Sądowi z urzędu informacją o charakterze publicznym jest to, że system wewnętrzny został skomunikowany z ePUAP, umożliwiając przenoszenie pism wytworzonych i podpisanych przez organ administracji i ekspediowanie ich drogą elektroniczną. Świadczą o tym dostępne powszechnie informacje o funkcjonalnościach systemu ESOD (https://bip.uke.gov.pl/download/gfx/bip/pl/defaultaktualnosci/94/194/1/02a_-_siwz.pdf). Nawet jeżeli oba systemy komunikują się w sposób umożliwiający przenoszenie pomiędzy nimi danych, nie oznacza, że wewnętrzny system ESOD funkcjonujący w Urzędzie Komunikacji Elektronicznej zyskał status systemu teleinformatycznego w rozumieniu przepisów ustawy o informatyzacji oraz przepisów wykonawczych. Czynności doręczeń elektronicznych wykonuje platforma ePUAP, nie zaś autonomicznie system wewnętrzny, który niezbędnych do tego funkcjonalności nie posiada. Gdyby było inaczej, wskazane łączenie systemów byłoby zbędne. Lektura akt sprawy dowodzi, że wszystkie pisma organu w tej sprawie sporządzane były z wykorzystaniem wewnętrznego systemu. Poza zaskarżoną decyzją podpisywane były one jednak tradycyjnie i doręczane stronom przez operatora pocztowego, zgodnie z wymaganiami stawianymi przez art. 39 k.p.a. Przepisy o doręczeniach mają charakter nie tylko bezwzględnie obowiązujących, ale także takich, którym przypisuje się przymiot gwarancyjny. Zabezpieczają wszak prawidłowość kluczowej dla toku postępowania czynności techniczno-procesowej, z której dokonaniem otwierają się określone, węzłowe uprawnienia procesowe strony. Wprowadzone w czasie epidemii określone uproszczenia w doręczeniu pism nie mogą skutkować dowolnością dokonywania tych czynności. Przeciwnie, wyjątki od tego, że przedmiotem doręczenia może być wyłącznie pismo podpisane (odręcznie bądź elektronicznie) wykładać należy ściśle, a wszelkie uchybienia rygorystycznie eliminować. Doręczenie stronie wydruku z systemu wewnętrznego zamiast z systemu teleinformatycznego, gwarantującego wysoki poziom bezpieczeństwa danych i ich oryginalność oraz nienaruszalność należy zatem traktować jako dyskwalifikujące skuteczność podjętej czynności. Za utrwalony uchodzi pogląd, wedle którego skoro wraz z czynnością doręczenia rozpoczyna się termin na zaskarżenie decyzji, to w sytuacji gdy do takiego doręczenia nie doszło, skorzystanie przez stronę ze środka prawnego, którego możliwość wniesienia otwiera się wraz z doręczeniem decyzji czyni ten środek prawny niedopuszczalnym (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 12 listopada 2014 r., sygn. akt II CSK 297/14, OSNC 2015/12, poz. 142, wyrok NSA z 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1158/14, LEX nr 2033967). Skoro w tej sprawie skarżącym doręczono wydruk niespełniający wymagań stawianych przez art. art. 393 § 1 – 2 k.p.a., zaskarżona decyzja nie weszła do obrotu prawnego, a w konsekwencji – termin na wniesienie skargi nie rozpoczął jeszcze swego biegu. Z tego powodu złożone skargi Sąd ocenił za niedopuszczalne. Po uprawomocnieniu się postanowienia, obowiązkiem organu będzie dokonanie doręczenia decyzji w sposób prawidłowy, zgodnie z rygorami określonymi w art. 39 – 393 k.p.a. Jeżeli uruchomiony zostanie tryb wskazany w tym ostatnim przepisie, doręczeniu będzie podlegał wydruk z systemu teleinformatycznego (w tym przypadku zapewne ePUAP), nie zaś innego rodzaju urządzenia informatycznego o charakterze wewnętrznym. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrzucił wniesione w tej sprawie skargi.