V SA/Wa 16/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Bożena Zwolenik po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] na pismo Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] października 2020 r. w przedmiocie odmowy wypłaty subwencji finansowej postanawia: odrzucić skargę. UZASADNIENIE [...] (dalej: "Skarżący") złożył do Polskiego Funduszu Rozwoju S. A. z siedzibą w [...] (dalej: "PFR") wniosek o dofinansowanie w ramach Programu "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm". Decyzją z [...] maja 2020 r. PFR przyznał częściowo kwotę subwencji w wysokości 9 000 zł. W związku z przyznaniem subwencji w kwocie niższej niż wnioskowana Skarżący złożył odwołanie, w którym wniósł o wniósł o wypłatę mu subwencji finansowej w wysokości 18 000 zł. PFR decyzją z [...] maja 2020 r. dokonał negatywnej weryfikacji spełnienia przez Skarżącego warunków otrzymania uzupełniającej kwoty subwencji finansowej określonych w umowie PRF. Następnie Skarżący 3 lipca 2020 r. złożył odwołanie od decyzji dotyczącej przyznanej mu subwencji, w której wniósł o wypłatę mu subwencji w wysokości 18 000 zł. Jednocześnie pismem z 3 lipca 2020 r. złożył reklamację, w której wskazał, że w związku z jego błędem zawartym w treści wniosku o dofinansowanie (który skutkował przyznaniem mu subwencji finansowej w kwocie rażąco niższej niż maksymalna kwota o którą winien był wnioskować) zwraca się o weryfikację przez PFR stanowiska w kwestii wysokości przyznanej mu subwencji i wypłatę należnej mu dodatkowej kwoty subwencji w wysokości różnicy pomiędzy kwotą objętej wnioskiem o dofinansowanie (27 000 zł) a otrzymanej już subwencji (9000 zł), tj. 18 000 zł. Decyzją z [...] lipca 2020 r. PFR dokonał negatywnej weryfikacji spełnienia przez Skarżącego warunków otrzymania uzupełniającej kwoty subwencji finansowej określonych w umowie PRF. W odpowiedzi na reklamację PRF pismem z [...] października 2020 r. poinformował Skarżącego, że umowa o dofinansowanie zachowuje moc obowiązującą z uwzględnieniem kwoty subwencji finansowej udzielonej i otrzymanej przez Stronę na jej podstawie. Skarżący na powyższe pismo z [...] października 2020 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. PFR w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie w całości skargi na odmowę wypłaty subwencji w kwocie wyższej niż wnioskowana w ramach programu rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" jako niedopuszczalnej, ewentualnie odrzucenie skargi jako wniesionej po terminie bądź oddalenie skargi w całości i zasądzenie od Skarżącego na rzecz PFR kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych, będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest pismo PFR z [...] października 2020 r. informujące Skarżącego, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego PFR dokonała negatywnej weryfikacji jego zgłoszenia, zatem nie zostanie mu przyznana wyższa kwota subwencji niż pierwotnie wnioskowana. Wskazać należy, że celem programu rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" było zapobiegnięcie ryzyka masowej upadłości beneficjentów oraz zwolnień ich pracowników na skutek znaczących zakłóceń w funkcjonowaniu gospodarki w związku z epidemią COVID-19. Podstawę prawną wspomnianego programu rządowego stanowił załącznik do uchwały Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2020 r. nr 50/2020. Załącznik wydany zostały na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ustawie z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (Dz.U. 2020 poz. 2011). Zgodnie bowiem z treścią art. 21a ust. 1 wspomnianej ustawy, realizację rządowego programu - Tarcza finansowa powierza się Polskiemu Funduszowi Rozwoju. Finansowanie realizacji planu określone zostało w art. 18 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym mogą to być dotacje celowe z budżetu państwa i środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz inne środki pochodzące ze źródeł zagranicznych, niepodlegające zwrotowi, oraz odsetki od nich, o ile odrębne przepisy lub umowy dotyczące przekazania lub wykorzystania tych środków nie stanowią inaczej. Z art. 19 ust 1 wynika, że Minister może przekazać skarbowe papiery wartościowe na podwyższenie kapitału zakładowego Polskiego Funduszu Rozwoju, jeżeli jest to niezbędne do realizacji zadań Polskiego Funduszu Rozwoju. Stosownie zaś do rozdz. 3 załącznika do uchwały RM nr 50/2020, ubiegający się o subwencję beneficjent składa wniosek w ramach prowadzonego naboru, w szczególności za pośrednictwem banków. Zgodnie z art. 12 ust. 1 PFR udziela finansowania, w szczególności mikroprzedsiębiorcom oraz małym i średnim przedsiębiorcom spełniającym warunki określone w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1, z późn. zm.). Należy zwrócić uwagę, iż w przepisach ustawy o systemie instytucji rozwoju, w uchwale określającej program rządowy "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" oraz w samym regulaminie ubiegania się o udział w programie rządowym, nie określono zasad sądowej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w toku procedury ubiegania się o subwencję finansową. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest zatem dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sprawie związanej z realizacją Programu przez PFR. Tym samym należy ustalić charakter, w jakim działa PFR w zakresie rozpoznawania wniosków o przyznanie subwencji finansowych w ramach omawianego programu rządowego. Istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma okoliczność zawarcia umowy subwencji 4 maja 2020 r. pomiędzy Skarżącym a PFR. Zgodnie z § 2 ust. 7 umowy PFR zweryfikuje na podstawie informacji uzyskanych z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i Ministerstwa Finansów danych przedstawione przez Przedsiębiorcę i złożone oświadczenia i podejmie decyzje o (i) wypłacie subwencji finansowej w wysokości wnioskowanej, (ii) wypłacie subwencji finansowej w wysokości mniejszej niż wnioskowana, (iii) odmowie wypłaty subwencji finansowej. (...). W przedmiotowej umowie przewidziano również prawo odwołania się od decyzji PFR. Zgodnie z § 8 ust. 1 w przypadku podjęcia przez PFR decyzji o wypłacie subwencji finansowej w kwocie niższej niż wnioskowana, Przedsiębiorca może odwołać się od takiej decyzji ponownie ubiegając się o wypłatę subwencji finansowej w wysokości różnicy między pierwotnie wnioskowaną kwotą subwencji finansowej, a kwotą otrzymaną. Proces weryfikacji danych i oświadczeń przy ponownym ubieganiu się o wypłatę subwencji finansowej przebiega analogicznie jak przy zawarcie umowy (ust. 5 § 8). Stosownie do § 8 ust. 6 umowy przedsiębiorca może odwołać się jedynie dwa razy od decyzji PRF o wypłacie subwencji finansowej, w terminie maksymalnie dwóch miesięcy od dnia zawarcia umowy. Należy zwrócić także uwagę, że zgodnie z regulaminem ubiegania się o udział w programie rządowym "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm", przez "odwołanie" należy rozumieć każdy zestaw oświadczeń wiedzy i woli beneficjenta złożonych wobec PFR za pośrednictwem banku w celu podwyższenia uprzednio otrzymanej kwoty subwencji finansowej, w sposób, w terminie i na warunkach określonych w dokumentach programowych (...). Z powyższego wynika, że definicja została stworzona na potrzeby programu i nie stanowi odwołania w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Również decyzja PFR zdefiniowana w § 1 ust. 2 Regulaminu nie stanowi decyzji w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż oznacza ona "decyzję PFR o udzieleniu (w części lub całości) bądź odmowie udzielenia subwencji finansowej, w odpowiedzi na wniosek lub odwołanie, przy podejmowaniu której PFR działa na podstawie i w zakresie określonym w dokumentach programowych". Umowa nadto przewiduje w § 11 ust. 5, że integralną częścią umowy jest regulamin, o ile strony w umowie nie ustalą odmiennie swoich praw i obowiązków. Z powyższych uregulowań umownych bezspornie wynika, iż przy podejmowaniu decyzji przez PFR w przedmiocie wypłaty subwencji od początku procedury mamy do czynienia z uregulowaniem stosunków pomiędzy przedsiębiorcą ubiegającym się o subwencję a PFR w oparciu przepisy prawa cywilnego, a nie administracyjnego. Procedura powyższa rozpoczyna się bowiem od zawarcia umowy subwencyjnej w warunkach swobody umów. Czynności zatem związane z przyznawaniem przedmiotowej subwencji mają wyłącznie zatem formę cywilnoprawną. Nie ma żadnego powodu, aby decyzje PFR w przedmiocie wypłaty subwencji traktować za decyzje mające swoje źródło w przepisach administracyjnoprawnych. Brak możliwości negocjacji czy też wpływu na treść umowy nie oznaczają, że stosunek zawierany w ramach danej umowy staje się stosunkiem administracyjnoprawnym. Wiele podmiotów obrotu prawnego zawierając umowy o charakterze cywilnym nie dopuszcza negocjacji ich treści. Nie oznacza to, że stosunek oparty na takiego rodzaju umowach przestaje mieć charakter cywilnoprawny. Działania polegającego na odmowie wypłaty subwencji finansowej na rzecz przedsiębiorcy we wnioskowanej przez niego wysokości nie jest także postanowieniem. Jeszcze raz należy podkreślić, iż podstawą dofinansowania w niniejszej sprawie, a tym samym źródłem praw i obowiązków z tym związanych, jest dla beneficjenta cywilnoprawna umowa o dofinansowanie. Już tylko ta okoliczność przesądza o wyłączeniu niniejszej sprawy poza zakres kognicji sądów administracyjnych. Reasumując powyższe, pismo PFR z [...] października 2020 r. nie stanowi ani decyzji administracyjnej ani innego aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pismo to nie mieści się w katalogu aktów i czynności za zakresu administracji publicznej podlegających kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. W konsekwencji nie może być przedmiotem skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zawarcie umowy cywilnej nie należy do sfery administracji publicznej, a naruszenia przepisów w tym zakresie mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Orzeczenie może zapaść na powiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 58 § 3 p.p.s.a. Z uwagi zatem na powyższe na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji postanowienia.