I SA/Wa 1250/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie: WSA Monika Sawa WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2020 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę UZASADNIENIE Postanowieniem z [...] maja 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu wniosku Miasta [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] lutego 2016 r. o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego – orzekło o odmowie wszczęcia postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosło Miasto [...]. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją nr [...] z [...] lutego 2016 r. Prezydent [...] orzekł, na podstawie art. 214 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu o pow. [...] m2, położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], na rzecz F. U. w całości. Wnioskiem z [...] lipca 2018 r. Miasto [...] zwróciło się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 dekretu warszawskiego, bądź wszczęcie w tym przedmiocie postępowania z urzędu. Uzasadniając swój interes prawny w sprawie Miasto powołało się na przynależny mu tytuł własności do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Postanowieniem z [...] maja 2020 r., działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2016 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ nadzoru odwołał się do poglądów prezentowanych w piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym, między innymi, w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., sygn. akt OPS 2/15 oraz 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00). Powołując się na te poglądy organ wywiódł, że w sytuacji gdy organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał decyzję jako organ pierwszej instancji (jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie), jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji do udziału w postępowaniu odwoławczym od takiej decyzji, ani inicjowania postępowania w trybach nadzwyczajnych lub udziału w nich, w przypadku ich uruchomienia przez uprawniony podmiot - nawet jeśli przedmiot tamtych postępowań dotyczy jej praw właścicielskich. W ocenie Kolegium, Miasto [...] nie może być uznane za stronę niniejszego postępowania, gdyż Prezydent [...] jest organem właściwym do załatwienia sprawy (tj. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości) w pierwszej instancji w formie decyzji administracyjnej. W konsekwencji wszczęcie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosło Miasto [...] zarzucając mu naruszenie: 1) art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2016 r., gdy decyzja ta dotyczyła ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości, której właścicielem jest [...]; 2) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na wniesienie żądania przez podmiot niebędący stroną w sytuacji, gdy z żądaniem wystąpił podmiot, któremu przymiot strony przysługiwał, 3) art. 157 § 2 kpa poprzez brak wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2016 r., podczas gdy treść wniosku o stwierdzenie nieważności uprawdopodobniła określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa wadliwość powołanej decyzji. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu skargi Miasto nie podzieliło stanowiska Kolegium co do braku po stronie skarżącego legitymacji procesowej uprawniającej do żądania stwierdzania nieważności decyzji z [...] lutego 2016 r. Wskazało, że jako właściciel nieruchomości działa w sferze dominium, a nie w sferze imperium, a w postępowaniu nieważnościowym nie ma możliwości działania w sposób władczy. Skarżący odwołał się przy tym do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2188/13, zgodnie z którym "jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego i zostało wszczęte z inicjatywy legitymowanego podmiotu". Miasto podniosło również, że decyzja z [...] lutego 2016 r. została wydana w wyniku rozpoznania złożonego po terminie wniosku z art. 7 dekretu z 26 października 1945 r., co oznacza, że jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pomimo tego Kolegium zaniechało wszczęcia postępowania z urzędu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] stanowił art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej zwanej "k.p.a.". Zgodnie z powołanym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podejmowane na tej podstawie rozstrzygnięcie ma charakter procesowy, a jego istota sprowadza się do tego, że określony podmiot w ustalonym stanie faktycznym nie może skutecznie domagać się uruchomienia postępowania administracyjnego ze względu na zaistnienie przeszkody podmiotowej lub przedmiotowej. Zasadnie uznało Kolegium, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z pierwszą z przeszkód wskazanych w art. 61a § 1 k.p.a., tj. przeszkodą natury podmiotowej. Miasto [...], jako jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał w pierwszej instancji decyzję w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], stanowiącego własność Miasta - nie ma bowiem legitymacji procesowej uprawniającej je do skutecznego uruchomienia postępowania nieważnościowego w stosunku do tej decyzji. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z podstawowymi zasadami procedury administracyjnej określone podmioty uczestniczą w postępowaniu administracyjnym na prawach strony jedynie wówczas, gdy wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ustalenie zaś tego interesu następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Wprawdzie nawiązując do stanu faktycznego niniejszej sprawy, można zgodzić się ze skarżącym, że co do zasady gmina ma interes prawny w sprawie, która dotyczy nieruchomości stanowiącej jej własność. Jako osoba prawna ma ona bowiem zagwarantowaną przepisami prawa niezależność oraz może być podmiotem praw i obowiązków, a gdy chodzi o prawo własności – we własnym zakresie także tym prawem dysponować. Tym niemniej, w pewnych sytuacjach, ze względu na rolę w jakiej występują organy gminy, możliwość ochrony owego prawa ulega znacznemu ograniczeniu. Dzieje się tak wówczas gdy w toku procesu administracyjnego organ wykonawczy gminy, realizując przyznane mu przez ustawodawcę kompetencje, podejmuje jednostronny i władczy akt. Wówczas gmina traci status strony w dalszym toku postępowania administracyjnego i nie uzyskuje tego przymiotu nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla gminy jako właściciela nieruchomości. Jak bowiem prawidłowo wywiodło Kolegium, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (tzw. władztwo w sferze imperium) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego opartego na sferze uprawnień cywilnoprawnych (tzw. sfery dominium) w trybie postępowania administracyjnego (instancyjnego), czy sądowoadministracyjnego. Co istotne, pogląd ten jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego przykładem jest choćby powołana przez organ uchwała NSA z 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, a także uchwała NSA z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, czy też postanowienia NSA z: 3 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 931/07, 7 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1634/11, 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2023/16 (publik. w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Aktualność tego poglądu potwierdza także uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 16 lutego 2016, sygn. akt I OPS 2/15 (publik. w bazie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Argumenty, które legły u podstaw tego stanowiska, przedstawione obszernie m.in. w uchwale z 16 lutego 2016 r., odnoszą się także do etapu postępowań nadzwyczajnych, w tym postępowań o stwierdzenie nieważności. Ich celem jest bowiem doprowadzenie do weryfikacji decyzji wydanej w trybie zwykłym przez organ pierwszej instancji. Poza sporem pozostaje, że w sprawach o ustanowienie, w oparciu o art. 214 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, prawa użytkowania wieczystego do gruntów nieruchomości warszawskiej, ustawodawca wyznaczył Prezydentowi [...] (jako organowi wykonawczemu gminy) rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i to ten organ w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] lutego 2016 r. rozstrzygał sprawę w pierwszej instancji. W takiej też sytuacji reprezentował on interes tej jednostki samorządowej, z tym że czynił to wyłącznie w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Ona sama nie była natomiast stroną tego postępowania, choć decyzja wówczas podjęta wywoływała określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. Skoro więc w sprawie zakończonej decyzją objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności to Prezydent [...] jako organ wykonawczy gminy (miasta na prawach powiatu) podjął decyzję w pierwszej instancji, to gmina ta (nie mając w sprawie przymiotu strony), powołując się na przynależny jej tytuł własności do nieruchomości, w przedmiocie której rozstrzygano, nie mogła skutecznie domagać się jej weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym. Analogicznie nie miałaby ona prawnej możliwości skutecznego jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. To zaś wypełniało hipotezę normy określonej w art. 61a § 1 k.p.a. Z tego powodu podjętemu w takich uwarunkowaniach faktycznych i prawnych postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2020 r. o odmowie wszczęcia z wniosku Miasta postępowania nieważnościowego mającego za przedmiot decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2016 r., nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa, a zwłaszcza naruszenia art. 28 k.p.a. i art. 61a § 1 k.p.a. Powołany zaś w skardze pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2188/13, jest o tyle niemiarodajny, że nie odzwierciedla ukształtowanej w tej materii dominującej linii orzeczniczej, w tym wskazanych wyżej uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tym samym sąd w składzie orzekającym poglądu tego nie podziela. Stwierdzenie braku legitymacji podmiotu wnoszącego podanie o wszczęcie postępowania nadzorczego powoduje, że podniesione w skardze okoliczności mające świadczyć o wadliwości decyzji z [...] lutego 2016 r. nie mogły być przez Kolegium rozważane. Przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia rozstrzygana była bowiem wyłącznie kwestia procesowa dotycząca tego czy określony podmiot może skutecznie żądać uruchomienia w określonym przedmiocie postępowania administracyjnego. Rozstrzygając to zagadnienie w sposób negatywny organ nie miał więc obowiązku weryfikacji merytorycznych aspektów samej sprawy administracyjnej, w której podanie wniósł podmiot nieuprawniony, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 157 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.