VII SA/Wa 1769/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki Sędziowie: WSA Joanna Gierak-Podsiadły WSA Izabela Ostrowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi T. K. i M. K. na postanowienie Prezesa Wód Polskich z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r., Nr[...], Prezes Wód Polskich (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w [...] na postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [....] lipca 2018 r., znak: [...], zawieszającego postępowanie w sprawie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego - uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z 28 grudnia 2017 r. Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w [...] (dalej: "wnioskodawca") wystąpił o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z [...]października 1994 r., znak: [...], udzielającej K.K. pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód z potoku [...]oraz nałożenie obowiązku likwidacji urządzeń wodnych służących do poboru i piętrzenia wód w zakresie likwidacji ujęcia wody i jazu piętrzącego - w terminie 3 miesięcy od dnia, kiedy decyzja nakładająca ten obowiązek stanie się ostateczna. Następnie, pismem z 27 marca 2018 r. Mała Elektrownia Wodna s.c. [...]zwrócili się z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne przez piętrzenie i korzystanie z wód rzeki [...]do celów energetyki wodnej oraz zrzut wykorzystanej wody. W związku z powyższym Dyrektor Zarządu Zlewni w [...]postanowieniem z [...] lipca 2018 r. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, do czasu rozpatrzenia wniosku z [...] marca 2018 r. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożył wnioskodawca, wskazując że organ I instancji błędnie przyjął wystąpienie w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego dotyczącego rozpoznania wniosku o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego, obligującego organ do zawieszenia postępowania. Ze względu na wejście w życie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a. został Prezes Wód Polskich. Stąd też Prezes Wód Polskich rozpatrywał złożone w niniejszej sprawie zażalenie i ostatecznie postanowieniem z [...] maja 2019 r., nr [...]uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i umorzył postępowanie w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Postanowienie to stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1847/19, uchylił postanowienie Prezesa Wód Polskich z [...] maja 2019 r. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że kwestionowane rozstrzygnięcie zostało skierowane m. in. do[...]. Tymczasem ze znajdującego się w aktach odpisu skróconego aktu zgonu wynika, że strona ta zmarła w dniu [...] lutego 2019 r. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie doszło do wydania rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej, która z chwilą śmierci utraciła przymiot strony, więc nie mogła być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Ponownie analizując akta przedmiotowej sprawy Prezes Wód Polskich postanowieniem z [...] lipca 2021 r. uchylił rozstrzygnięcie Dyrektora Zarządu Zlewni w[...], zawieszające postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że jednym z warunków zawieszenia postępowania administracyjnego na gruncie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest stan, w którym postępowanie mające za przedmiot zagadnienie wstępne jest prowadzone, ale nie zapadło w nim ostateczne rozstrzygnięcie. Tymczasem w kontrolowanej sprawie postępowanie dotyczące udzielenia pozwolenia wodnoprawnego dla [...]i [...]nie stanowi zagadnienia wstępnego, stąd też brak było podstaw do zawieszenia postępowania. Na zakończenie swoich rozważań organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych Prezes Wód Polskich nie stosuje ostatniego członu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzestając na wyeliminowaniu zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. W sytuacji bowiem, gdy po rozpoznaniu kwestii będącej przedmiotem zaskarżonego postanowienia organ II instancji ustali, że nie było podstaw prawnych lub faktycznych do wydania w sprawie postanowienia, wyeliminuje to rozstrzygnięcie z obrotu prawnego. Skargę na postanowienie Prezesa Wód Polskich do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli [...] i [...], domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący zarzucili kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 134 oraz 144 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania zażaleniowego, mimo że zażalenie wniesione zostało przez podmiot nie mający przymiotu strony, co powinno skutkować umorzeniem postępowania zażaleniowego w trybie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. lub stwierdzeniem niedopuszczalności zażalenia na podstawie art. 134 k.p.a., - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną zastosowanie i uznanie, że prowadzenie postępowania w przedmiocie udzielenia nowego pozwolenia wodnoprawnego nie stanowi zagadnienia wstępnego co do postępowania w przedmiocie wygaśnięcia decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...]z dnia [...] października 1994 r., znak:[...], - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia przez organ II instancji całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz brak wzięcia pod uwagę przede wszystkim faktu, iż wobec ekspektatywy uzyskania pozwolenia wodnoprawnego przez skarżących nie jest celowe prowadzenie postępowania, w wyniku którego może dojść do orzeczenia obowiązku usunięcia przez skarżących urządzeń wodnych, - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącym czynnego udziału w postępowaniu zażaleniowym, w szczególności poprzez brak poinformowania skarżących o zakończeniu postępowania zażaleniowego oraz brak poinformowania o możliwości ustosunkowania się do materiału dowodowego zgromadzonego przed organem II instancji oraz do wniesienia ewentualnych uwag. W uzasadnieniu skarżący rozwinęli powyższe zarzuty. Podkreślili, że organ II instancji błędnie uznał, że prowadzenie postępowania w przedmiocie udzielenia nowego pozwolenia wodnoprawnego nie stanowi zagadnienia wstępnego co do postępowania w przedmiocie wygaśnięcia decyzji z [...] października 1994 r. W przypadku bowiem udzielenia pozwolenia wodnoprawnego obejmującego również swoich zakresem istniejące urządzenia wodne, postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego stałoby się bezprzedmiotowe. Kwestia ostatecznego udzielenia lub nieudzielenia nowego pozwolenia wodnoprawnego ma więc istotne znaczenie prawne dla postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia dotychczas udzielonych pozwoleń. W odpowiedzi na skargę Prezes Wód Polskich wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Dodał, że przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne zostało wydane w roku 1994, pod rządami ustawy Prawo wodne z 1974 roku. W punkcie III decyzji Wojewody [...]określono termin obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód z potoku [...] w km 0+850 dla celów energetycznych młyna do dnia 31 grudnia 2050 r. Natomiast, stosownie do art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód inne niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2001 roku, wydane na okres dłuższy niż 20 lat, wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. Wobec powyższego w ocenie organu pozwolenie wodnoprawne z 1994 roku de facto przestało obowiązywać w 2014 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.z 2021r., poz.137) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skargę należało oddalić. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie Prezesa Wód Polskich z dnia [...] lipca 2021r., [...], uchylające postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia [...] lipca 2018 r., znak:[...], zawieszającego postępowanie w sprawie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, do czasu rozpatrzenia wniosku Mała Elektrownia Wodna s.c. [...] o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne przez piętrzenie i korzystanie z wód rzeki [...]do celów energetyki wodnej oraz zrzut wykorzystanej wody. Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wyraźnie wskazuje się, że zagadnienie wstępne dotyczy sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu. Do czasu jego rozstrzygnięcia istnieje materialnoprawna przeszkoda w rozstrzygnięciu sprawy. Przeszkoda ta musi mieć bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną, jej usunięcie jest konieczne dla umożliwienia dalszego biegu sprawy i jej merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt: I OSK 107/12, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 1996 r., sygn. akt I SA/Kr 519/96, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn.. akt: VII SA/WA 731/08. Podkreślić należy, że zawieszenie postępowania jest szczególną instytucją procesową wstrzymującą tok postępowania w sprawie i jej merytoryczne rozpoznanie, dlatego ustawodawca w sposób wyczerpujący określił w art. 97 § 1 kpa przyczyny powodujące zahamowanie toku postępowania. "Zagadnienie wstępne", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.pa. stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postepowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło. Należy podkreślić, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Jak wynika z art. 97 § 2 pkt 4 k.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postepowania jurysdykcyjnego. Regulacja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zgodnie z którą organ administracji obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, gdy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy nie tylko rozpatrzenie sprawy, ale i wydanie decyzji, potwierdzają tezę, że przeszkoda jaką stanowi zagadnienie wstępne ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Tak silne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego koresponduje również z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postepowaniu jurysdykcyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postepowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. Wobec powyższego podkreślić należy, że w konstrukcji zagadnienia wstępnego elementem najważniejszym, którego brak eliminuje możliwość zawieszenia postępowania jest zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że "organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego" (wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1698/07, publ. w Internecie, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ – dalej: "CBOSA"). Zatem, organ administracji publicznej przed zawieszeniem postępowania na podstawie cyt. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. , obowiązany jest ustalić czy występuje opisany wyżej związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a stwierdzonym zagadnieniem. W razie gdy związek ten nie występuje, obowiązany jest przyjąć, iż nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Podkreślić przy tym trzeba, iż zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 803/16, "Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania". Mając na uwadze powyższe rozważania, oczywistym jest, że rozpoznanie wniosku [...] i [...] z dnia [...] marca 2018r. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, na usługi wodne, poprzez piętrzenie i korzystanie z wód do celów energetyki oraz zrzut wykorzystanej wody do potoku [...] nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z [...] października 1994 r., znak:[...], udzielającej [...] pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód z potoku [...]oraz nałożenie obowiązku likwidacji urządzeń wodnych służących do poboru i piętrzenia wód w zakresie likwidacji ujęcia wody i jazu piętrzącego. Należy podkreślić, że nie ma bezpośredniej zależności pomiędzy wynikiem postępowania o udzielnie pozwolenia wodnoprawnego, a niniejszym postępowaniem administracyjnym w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z [...] października 1994r. Natomiast samo wskazanie na to, że wynik toczącego się postępowania administracyjnego może mieć wpływ na przedmiotowe postępowanie, nie świadczy o braku możliwości rozpoznania niniejszej sprawy. Zagadnienie wstępne zachodzi bowiem wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Zagadnieniem wstępnym jest więc tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie może przesądzać o istnieniu zagadnienia wstępnego (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 374/17). Stąd stanowisko organu odwoławczego o braku podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., należy uznać za w pełni uzasadnione. Zgodnie z art. 545 ust 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. -Prawo wodne -do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1–3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Stąd organem właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia [...] lipca 2018 r., jest Prezes Wód Polskich. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 134 oraz 144 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania zażaleniowego, mimo że zażalenie wniesione zostało przez podmiot nie mający przymiotu strony, wskazać trzeba, że w ocenie Sądu postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...]z [...] października 1994 r., znak[...]:, zostało wszczęte na wniosek Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w [...] i podmiotowi temu , któremu przymiot strony przysługuje na podstawie art. 28 k.p.a, służyło także prawo do wniesienia zażalenia na postanowienia organu I instancji. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a zatem nie mogły odnieść zamierzonego skutku, oraz biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325.), skargę oddalił.