I OSK 1473/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant asystent sędziego Piotr Baryga, po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Po 147/11 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2011 r. NR [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. zasądzić od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu na rzecz P. M. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Po 147/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę P. M. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2011r., NR [...], w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: Dyrektor Aresztu Śledczego w Ś. decyzją z dnia 26 listopada 2010r., nr 30/2010/DKW, na podstawie art. 185, art. 187 pkt 2 oraz art. 268 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej z dnia 9 kwietnia 2010 r. (Dz. U. Nr 79, poz. 523) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej (Dz. U. Nr 147, poz. 986) odmówił P. M. – funkcjonariuszowi Aresztu Śledczego w Ś. – pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. wskazując, że w momencie złożenia wniosku z dnia 31 grudnia 2008 r. wnioskodawca był współwłaścicielem mieszkania, a to wyklucza przyznanie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej. Skarżący P. M. mieszkanie przy ulicy [...] w Ś. nabył bowiem w dniu 8 grudnia 2008 r., czyli przed złożeniem wniosku. Ponadto organ wskazał, że przepisy ustawy jasno precyzują cel, na jaki pomoc ma zostać udzielona, co oznacza, że wniosek funkcjonariusza o przyznanie pomocy finansowej na spłatę kredytu zaciągniętego na zakup lokalu mieszkalnego własnościowego nie znajduje uzasadnienia w treści obowiązujących przepisów prawa. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Poznaniu decyzją z dnia [...] stycznia 2011r., Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na tę decyzję P. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej naruszenie art. 187 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie. Zdaniem skarżącego fakt, że w dniu złożenia wniosku o pomoc, był on już współwłaścicielem domu, nie pozbawił go prawa do omawianego świadczenia pieniężnego, gdyż ubiegał się on o pomoc finansową nie na uzyskanie innego od posiadanego w dniu złożenia wniosku lokalu, ale na spłatę zobowiązań finansowych związanych z wcześniej nabytym domem. W ocenie skarżącego nie do zaakceptowana jest wykładnia gramatyczna użytego w art. 90 ust. 1 starej ustawy o Służbie Więziennej (z dnia 26 kwietnia 1996 r.) sformułowania "na uzyskanie lokalu mieszkalnego" poprzez przyjęcie, że pomoc finansowa może być udzielona tylko przed nabyciem odpowiedniego lokalu. Taka wykładnia ograniczałaby bowiem w sposób nieuzasadniony uprawnienia funkcjonariusza do zaspokojenia jego słusznych praw mieszkaniowych. Skarżący podniósł także, iż przepisy ustawy nie limitują czasu przyznania funkcjonariuszowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oraz nie określają, w jakiej dacie, to jest przed, czy po nabyciu lokalu, może być złożony wniosek o przyznanie tego świadczenia. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej złożył odpowiedź na skargę przytaczając argumenty zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wyrokiem z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Po 147/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę P. M. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2011r. wskazał przede wszystkim, że w świetle przepisu art. 268 ustawy o Służbie Więziennej z dnia 9 kwietnia 2010 r. (Dz. U. Nr 79, poz. 523, ze zm.), wnioski o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego złożone przed dniem 13 sierpnia 2010 r. i nierozstrzygnięte decyzją ostateczną przed wspomnianym wyżej terminem rozpatrywane są w oparciu o nową ustawę o Służbie Więziennej z dnia 9 kwietnia 2010 r. Dalej Sąd wskazał, że po analizie przepisów tej właśnie ustawy stwierdzić należy, że funkcjonariuszowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli funkcjonariusz nie ma prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ posiada inny odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Pomoc finansowa jest bowiem konsekwencją niezrealizowanego uprawnienia, którego celem jest by funkcjonariusz w służbie stałej mieszkał w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W świetle przepisów ustawy świadczenie to ma charakter szczególny, przysługuje bowiem nie w związku z uzyskaniem lokalu, domu mieszkalnego, ale na ich uzyskanie, czyli w celu uzyskania mieszkania umożliwiającego funkcjonariuszowi zamieszkiwanie w miejscowości pełnienia służby, lub w miejscowości pobliskiej. Zatem wykładnia przepisów regulujących to wyjątkowe uprawnienie nie może być rozszerzająca. W ocenie Sądu skarżący błędnie i w uproszczeniu rozumie tezy uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OPS 7/08, powołując ją na poparcie swojej skargi. W istocie skarga wskazuje bowiem, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżący nie spełnia przesłanek do uzyskania pomocy finansowej przewidzianej przez ustawę o Służbie Więziennej. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skarżący na mocy postanowień umowy nabycia własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego z dnia 8 grudnia 2008r. objął je w użytkowanie najpóźniej z dniem 15 grudnia 2008r., gdyż tym dniu lokal został skarżącemu wydany. Lokal ten spełniał przysługującą mu normę powierzchni mieszkalnej wynikającą z przepisu art. 173 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej. Zaś z przedstawionych faktur nabycia materiałów budowlanych i wykonania instalacji elektrycznej nie wynika – zdaniem Sądu – że dopiero zakończenie tych prac umożliwiało zamieszkanie w przedmiotowym lokalu. Wobec tego Sąd uznał, że skarżący w dniu złożenia wniosku o pomoc finansową, to jest w dniu 30 grudnia 2010 r. realnie zamieszkiwał wraz z rodziną w lokalu przy ul. [...] w Ś., a tym samym w dniu złożenia wniosku o pomoc finansową posiadał prawo do lokalu mieszkalnego w rozumieniu powołanej ustawy. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 maja 2011 r. skargę kasacyjną złożył P. M., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, to jest art. 145 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie skargi wskutek niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji błędów proceduralnych popełnionych przez organy administracyjne, to jest naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 K.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do sytuacji, w której organy administracji nie ustaliły zgodnego z zasadą prawdy obiektywnej stanu faktycznego niniejszej sprawy, w szczególności uznania przez tenże Sąd, że skarżący w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej realnie zamieszkiwał wraz z rodziną w lokalu przy ulicy [...] w Ś., a tym samym jego potrzeby mieszkaniowe były zaspokojone. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organy administracyjne nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący podstawowej kwestii, to jest, czy zakup przez skarżącego w dniu 15 grudnia 2008 r. lokalu mieszkalnego, położonego w miejscowości pełnienia służby, był równoznaczny ze spełnieniem w dacie złożenia wniosku przesłanki zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza. Zdaniem skarżącego załączone dokumenty jednoznacznie świadczą o tym, że w momencie składania wniosku o przyznanie pomocy finansowej, to jest w dniu 30 grudnia 2008 r., pomimo formalnego posiadania lokalu, faktycznie nie nadawał się on do zamieszkania, wymagał bowiem remontu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod uwagę okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Zgodnie bowiem z art. 183 § 2 pkt 1 powołanej ustawy, nieważność postępowania zachodzi w przypadku niedopuszczalności drogi sądowej. Tego rodzaju zaś sytuacja ma miejsce nie tylko, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych przewidzianym w art. 3 § 2 i 3 wskazanej ustawy oraz w przypadku spraw wyłączonych z właściwości tych sądów, o czym stanowi art. 5 ustawy, ale również w sprawach objętych właściwością sądów powszechnych (vide: R. Hauser i M. Wierzbowski "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wyd. C.H. Beck Warszawa 2011, str. 312; A.Kabat Komentarz do art. 58 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – LEX 2011, oraz J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" 2004 r. str. 115). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że w dniu 13 sierpnia 2010 r. weszła w życie nowa ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523), która w odmienny, niż poprzednio sposób uregulowała tryb przyznawania niektórych świadczeń pieniężnych należnych funkcjonariuszom Służby Więziennej. W świetle przepisu art. 268 ustawy o Służbie Więziennej z dnia 9 kwietnia 2010 r., wnioski o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego złożone przed dniem 13 sierpnia 2010 r. i nierozstrzygnięte decyzją ostateczną przed wspomnianym wyżej terminem rozpatrywane są w oparciu o nową ustawę o Służbie Więziennej z dnia 9 kwietnia 2010 r. W rozdziale 18 powołanej ustawy zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy", ustawodawca w sposób wyraźny wskazał rodzaje spraw, które będą załatwiane w formie decyzji administracyjnej. Sprawy te dotyczą wyłącznie: przydziału lokalu mieszkalnego (art. 172), zwrotu równoważnika z tytułu braku mieszkania (art. 181 ust. 1), zwrotu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego (art. 182 ust. 6), opróżnienia lokalu mieszkalnego (art. 188 ust. 1) i opróżnienia kwatery tymczasowej (art. 190). Natomiast regulując inne uprawnienia funkcjonariuszy Służby Więziennej, w tym między innymi prawo do uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, ustawodawca nie wskazał jednocześnie wprost, w jaki sposób sprawy te winny być załatwiane, to znaczy nie określił, że w tego rodzaju sprawach organ wydaje decyzję administracyjną. Wskazać należy, że w rozdziale 20 ustawy zatytułowanym "Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego" wprowadzona została ogólna zasada, że sprawy ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Więziennej rozstrzyga przełożony w formie pisemnej (art. 217 ust. 1 ustawy). Zaś w art. 217 ust. 2 wymienione zostały sprawy, które są sprawami ze stosunku służbowego. Wśród nich wskazano między innymi na sprawy o przyznawanie świadczeń pieniężnych. Jako wyjątek od zasady określonej w art. 217 ust. 1 powołanej ustawy – w art. 218 ust. 1 – zostały wymienione sprawy, w których organ obowiązany jest wydać decyzję administracyjną, a w art. 219 ust. 1 i 2 enumeratywnie wskazano sprawy, w których jest wydawany rozkaz personalny, od którego nie przysługuje odwołanie. Zauważyć należy, że we wskazanych wyżej przepisach nie zostały wymienione sprawy dotyczące przyznania funkcjonariuszowi jakiegokolwiek świadczenia pieniężnego. Zaznaczyć należy, że w art. 220 ustawy o Służbie Więziennej ustawodawca expressis verbis postanowił, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 ustawy rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Tym samym, w świetle aktualnie obowiązującej regulacji prawnej, dotyczącej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, zawartej w ustawie z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej stwierdzić należy, iż o przyznawaniu tego rodzaju świadczenia rozstrzyga przełożony funkcjonariusza w formie pisemnej, zaś ewentualny spór, dotyczący tego rodzaju roszczenia winien rozstrzygać sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Podkreślenia wymaga, że powyższa interpretacja przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej jest zgodna z uzasadnieniem projektu tejże ustawy (vide: Sejm RP VI kadencji nr druku 2062). Uzasadniając bowiem nowe rozwiązania dotyczące rozpatrywania sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego projektodawca podniósł, że w tym przypadku dokonano podziału spraw ze stosunku służbowego, w zależności od formy ich załatwiania, a także procedury zmierzającej do ich rozstrzygnięcia. Wszystkie zatem sprawy ze stosunku służbowego, dla których rozstrzygnięcia nie przewidziano wprost formy decyzji administracyjnej lub rozkazu personalnego załatwiane mają być obecnie w formie pisemnej, jednoinstancyjnej, a spory wynikające z takich rozstrzygnięć rozpatrywać będą sądy właściwe w sprawach z zakresu prawa pracy. Podkreślono przy tym, że będą to głównie sprawy związane z wypłatą przysługujących funkcjonariuszowi świadczeń i należności, a przyjęte rozwiązanie pozwoli na szybsze merytoryczne rozstrzyganie sporów w przedmiotowym zakresie. Pozostawienie bowiem tego rodzaju spraw we właściwości sądów administracyjnych wiązałoby się z przewlekłością dochodzenia przez funkcjonariuszy przysługujących im uprawnień. Uznać zatem należy, że przyjęta obecnie w ustawie z dnia 9 kwietnia 2010r. o Służbie Więziennej procedura przyznawania funkcjonariuszom tej Służby świadczenia w postaci pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiła działanie racjonalnego ustawodawcy, który celowo w tym wypadku przyjął odmienne niż dotychczas rozwiązania proceduralne. To zaś oznacza, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy służby więziennej w sprawach nie wymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż niniejsza sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W tej sytuacji zachodzi nieważność postępowania, gdyż droga sądowa przed sądem administracyjnym była niedopuszczalna. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w związku z art. 183 § 2 pkt 1 oraz art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej wyżej ustawy.