II OSK 162/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 513/16 w sprawie ze skargi E. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę oraz budowę budynku oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 513/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, oddalił skargę E. Z. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę oraz budowę budynku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył E. Z. P., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c i pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwana dalej k.p.a.), w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 57 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422), poprzez oddalenie skargi, podczas gdy organ zaniechał właściwego wyjaśnienia sprawy, w tym zbadania, oceny i weryfikacji dowodu w postaci linijki słońca ze stron 94-96 projektu budowlanego oraz zaniechał odniesienia się w zakresie oceny tego dowodu do zastrzeżeń skarżącego, jak również nie wyjaśnił przekonująco, w jaki sposób budynek będzie miał zapewnione oświetlenie dzienne, dostosowane do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem prowadziło do błędnego ustalenia, że projekt budowlany inwestora spełnia wymogi zapewnienia oświetlenia innym obiektom, wynikające z przepisów § 13 i § 57 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego: a) art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 57 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na niewłaściwym zastosowaniu i przyznaniu "skarżącemu" pozwolenia na budowę, mimo że projekt budowlany nie jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, co do zapewnienia oświetlenia innym obiektom, b) art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 6 pkt 8 oraz § 25 pkt 4 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (Dz.U.Woj. [...] z 2001 r. nr [...], poz. [...]), w zw. z załącznikiem graficznym do ww. uchwały w zw. z § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędną wykładnię, polegającą na założeniu, że usytuowanie planowanego przez inwestora budynku na granicy jego działki i działki skarżącego, mimo niestykania się ścianami bocznymi planowanego przez inwestora na jego działce budynku i budynku położonego na działce skarżącego, odpowiada przepisom prawa, w tym wymogowi uchwały w sprawie planu miejscowego i załącznika do niej, by planowany budynek usytuowany był w obowiązującej linii zabudowy pierzejowej, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że planowany przez inwestora budynek będzie spełniał wymogi uchwały w sprawie planu miejscowego i załącznika do niej w zakresie wymogu zastosowania zabudowy pierzejowej dopiero wtedy, gdy zostanie usytuowany w taki sposób, że będzie stykał się ścianą boczną z budynkiem położonym na działce skarżącego i tylko w takim przypadku mógłby zostać posadowiony na granicy działek. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że Sąd I instancji, bezpodstawnie zaakceptował działanie Wojewody [...], który oparł się wyłącznie na analizie linijki słońca ze stron 94-96 projektu budowlanego sporządzonej przez inwestora będącego stroną postępowania (zainteresowaną określonym rozstrzygnięciem), bez jakiejkolwiek weryfikacji tej analizy przez organ. Zarzucił, że Wojewoda [...] pominął zastrzeżenia, analizy i wyjaśnienia składane w tym zakresie przez skarżącego (m.in. pismo z 12 października 2015 r., s. 5-6 odwołania z 9 listopada 2015 r., s. 13-14 pisma z 22 lutego 2016 r.), wskazujące na to, że nowy budynek uniemożliwi właściwe oświetlenie sąsiedniego budynku skarżącego, ani nie odniósł się do nich w jakikolwiek sposób w treści swojej decyzji. Organ nie wyjaśnił również w decyzji, dlaczego odmówił zasadności zastrzeżeniom skarżącego, dlaczego nie przeprowadził dodatkowych dowodów i obliczeń w tym zakresie, ani nie podjął próby uzasadnienia, jak w opisywanych przez skarżącego okolicznościach spełniony będzie wymóg zapewnienia budynkowi skarżącego oświetlenia dziennego, dostosowanego do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości. Skarżący kasacyjnie poniósł, że uchwała w sprawie planu miejscowego, stanowi w § 6 pkt 8, że ilekroć w przepisach uchwały jest mowa o obowiązującej linii zabudowy pierzejowej, należy przez to rozumieć linię, wzdłuż której należy sytuować frontową ścianę zabudowy, a w stosunku do takiej zabudowy obowiązuje również nakaz takiego kształtowania budynków by stykały się ścianami bocznymi w celu wytworzenia zwartej pierzei, ponadto wyklucza się w tym przypadku możliwość sytuowania zabudowy wolnostojącej (luźnej). Uchwała ta stanowi nadto w § 6 pkt 6 o nieprzekraczalnej linii zabudowy pierzejowej, którą definiuje jako linię wyznaczoną na rysunku planu, poza którą nie należy wprowadzać zabudowy (w stosunku do tej zabudowy także statuowano nakaz takiego kształtowania budynków, by stykały się ścianami bocznymi w celu wytworzenia zwartej pierzei i wyklucza się w tym przypadku możliwość sytuowania zabudowy wolnostojącej, luźnej). Zgodnie z § 25 pkt 4 uchwały wszelka zabudowa na przedmiotowo istotnym dla sprawy obszarze powinna być lokalizowana zgodnie z liniami zabudowy wskazanymi na rysunku planu (załącznik graficzny do uchwały). Na grafice tej obrysowano teren działek budowlanych inwestora od dwóch stron (od stron frontów, czyli od strony ulic okalających ten teren) obowiązującą linią zabudowy pierzejowej. Jak tymczasem wynika z powyższej argumentacji, zakłada ona: a) w stosunku do ścian frontowych planowanych budynków - obowiązek usytuowania ścian frontowych równo z tą linią, b) w stosunku do ścian bocznych planowanych budynków, których dotyczy obowiązująca linia zabudowy pierzejowej - obowiązek usytuowania ścian bocznych w taki sposób, że będą stykać się ze ścianami bocznymi innych budynków (tworząc w ten sposób pierzeję). Wnoszący skargę zauważył, że z przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego wynika, że planowany na działce nr [...] budynek inwestor zaprojektował po granicy swojej działki i działki skarżącego nr [...], w taki sposób, że pozostaje szczelina między ścianą boczną tego budynku, a ścianą boczną budynku posadowionego na działce skarżącego. Wbrew regulacjom uchwały w sprawie planu miejscowego, które kreują obowiązek, by ściany boczne budynków objętych obowiązującą pierzejową linią zabudowy stykały się, budynek inwestora zaprojektowano zatem w taki sposób, który uniemożliwia wytworzenie zwartej zabudowy pierzejowej, czyli takiej, gdzie zgodnie z przyjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ściany boczne budynków stykają się, a ściany frontowe usytuowane są równo z określoną linią zabudowy. W ocenie strony, wykładnia dokonana przez Sąd wojewódzki zakłada w gruncie rzeczy, że do zrealizowania na przedmiotowo istotnym obszarze zabudowy pierzejowej wystarcza, że budynki nie będą tworzyć przerw w zakresie linii frontowej wyłącznie w granicach działki, której dotyczy projekt budowlany, niezależnie od budynków już posadowionych. Takie rozumienie prowadziłoby w istocie do wypaczenia założenia planu, by stworzyć na tym terenie zabudowę pierzejową. Taka wykładnia nie jest zgodna z ratio legis przepisów planu zagospodarowania, które w stosunku do przedmiotowo istotnego obszaru wprowadzają nakaz takiego kształtowania budynków, by budynki bez rozróżnienia w planie na budynki aktualnie realizowane przez inwestora i budynki innych osób już posadowione na obszarze objętym planem stykały się ścianami bocznymi w celu wytworzenia zwartej pierzei, z wykluczeniem w tym przypadku możliwości sytuowania zabudowy wolnostojącej (luźnej). Skarżący dodał, że pierzeja oznacza językowo frontową ścianę zabudowy ulicy (placu). Można przyjąć zatem, że zabudowa pierzejowa jest ciągiem frontów. W zabudowie pierzejowej budynki ściśle do siebie przylegają albo ewentualnie oddzielone są ciągami komunikacyjnymi pieszymi lub jezdnymi (przy czym w przedmiotowej sprawie szczelina o szerokości 40 cm między budynkami nie będzie mogła spełniać żadnej z tych funkcji). W obu przypadkach chodzi jednak o harmonijną linię zabudowy przy uwzględnieniu warunków i specyfiki konkretnego terenu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. C. i J. C. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalony przez organ architektoniczno-budowlany stan faktyczny nie budzi wątpliwości, a tym samym uznać należy, że bezpodstawne są wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 6 i art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Powyższe winno mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), albowiem organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu oraz prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 i art. 11 k.p.a.). Zauważyć także należy, że co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Nałożenie zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie może oznaczać przerzucenia całego ciężaru dowodowego w sprawie na organ. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1933/08). Wnoszący skargę kasacyjną upatruje naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, tj. § 13 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 57 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W jego ocenie, organ zaniechał właściwego wyjaśnienia sprawy, w tym zbadania, oceny i weryfikacji dowodu w postaci linijki słońca ze stron 94-96 projektu budowlanego oraz zaniechał odniesienia się w zakresie oceny tego dowodu do zastrzeżeń skarżącego, jak również nie wyjaśnił przekonująco, w jaki sposób budynek będzie miał zapewnione oświetlenie dzienne, dostosowane do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości. Jak słusznie zauważył skarżący, w zatwierdzonym projekcie budowlanym, na stronie 94-96 przedstawiona została analiza tzw. linijka słońca. Nie wynika z niej, jak niewadliwie stwierdził Sąd I instancji, aby w związku z realizacją budynku w zabudowie pierzejowej naruszono warunki wynikające z ww. przepisów prawa materialnego. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy odnieśli się do przedstawionej przez inwestora "linijki słońca". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw do kwestionowania tej analizy, tylko z tego powodu, że została przedstawiona przez inwestora, który jest zainteresowany pozytywnym dla siebie rozstrzygnięciem. Po pierwsze z tego powodu, że w sporządzenie projektu budowlanego zaangażowane są osoby legitymujące się stosownymi uprawnieniami, które także ponoszą odpowiedzialność za zgodność przyjętych rozwiązań projektowych z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Po drugie, jak wyżej wskazano, strona postępowania, powinna współdziałać z organem i przedstawiać konkretne dowody na poparcie swoich twierdzeń. W niniejszej sprawie, poza wyrażaniem obaw, skarżący nie wskazał na żadne konkretne okoliczności, mające oparcie chociażby w kontranalizie, na potwierdzenie, że faktycznie pomieszczenia w budynku będącym jego własnością pozbawione zostaną dostępu światła. Tym samym nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia prawa materialnego, sformułowany w punkcie 2a) skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela równocześnie zarzutu naruszenia art. art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 6 pkt 8 oraz § 25 pkt 4 uchwały w sprawie planu miejscowego w zw. z załącznikiem graficznym do ww. uchwały w zw. z § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stosownie do § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym na datę wydania zaskarżonej decyzji), sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego działki, na których ma być zrealizowany przedmiotowy budynek położone są na terenie przeznaczonym pod zabudowę usługowo-mieszkaniową. Tego typu budynek został zaprojektowany. Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w związku z zaprojektowaniem budynku, w taki sposób, że jego ściana boczna nie styka się z budynkiem należącym do skarżącego, należy uznać, że nie zostały spełnione wymogi wynikające z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W stosunku do zabudowy, jak wskazuje skarżący kasacyjnie, plan przewiduje nakaz takiego kształtowania budynków by stykały się ścianami bocznymi, w celu wytworzenia zwartej pierzei. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niewadliwie w sprawie przyjęto, że projektowany budynek spełnia ustalenia obowiązującego planu, poprzez, jak wskazał organ odwoławczy, lokalizację w granicach własnej nieruchomości i liniach zabudowy wyznaczonych w planie. Zgodnie z planem budynek ma być zlokalizowany w zabudowie pierzejowej i jak wynika z projektu został on usytuowany na granicy działki z działkami sąsiednimi wypełniając szczelnie całą powierzchnię działki, co jak słusznie podkreślił Sąd I instancji spełnia wymogi takiej zabudowy. Dodatkowo sporny budynek styka się ścianą boczną z budynkiem posadowionym na działce nr [...]. Szczelina pomiędzy budynkami wynika z faktu, że budynek skarżącego, (działka nr [...]) jest odsunięty od granicy o ok. 40 cm, a nie z faktu niezgodnego z planem usytuowania budynku. Na uwagę zasługuje okoliczność, że inwestor może realizować inwestycję jedynie na nieruchomości, co do której legitymuje się prawem do dysponowania na cele budowlane. Oznacza to nic innego niż to, że realizacja inwestycji nie może wkraczać w obszar, którego "właścicielem" nie jest inwestor. Nie było więc w realiach niniejszej sprawy możliwości, aby projektowany budynek stykał się ścianą boczną z budynkiem położonym na sąsiedniej działce (nr [...]), albowiem inwestor nie posiadał prawa do dysponowania częścią ww. nieruchomości na cele budowlane. Kluczowe jest jednakże to, jak wyżej wskazano, że sporny budynek został usytuowany na granicy z działkami sąsiednimi wypełniając szczelnie całą powierzchnię działki inwestycyjnej, w liniach zabudowy wyznaczonych w planie miejscowy, i w tym należy upatrywać zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwe osiągnięto cel, o którym wspomina skarżący kasacyjnie - harmonijnej linii zabudowy przy uwzględnieniu warunków i specyfiki konkretnego terenu. Należy podzielić także pogląd Sądu I instancji, że trzeba mieć na względzie fakt, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązuje od roku 2011 i od tej daty realizowane inwestycje muszą być zgodne z planem, a nie dostosowywane do istniejącego stanu sprzed obowiązywania planu. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.