II SA/Rz 641/10

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 3 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych na gruncie uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE II SA/Rz 641/10 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] odmawiającą S. M. – zastępowanemu przez pełnomocnika Z. M. uwzględnienia żądań zawartych we wniosku z dnia 20 listopada 2006 r. We wniosku tym Z. M. zwróciła się Burmistrza [...] o uregulowanie stosunków wodnych na gruncie, wskazując, że działki o nr 5196 i 5197 nie posiadają wodnic, którymi byłaby odprowadzana woda opadowa. To powoduje, iż woda spływająca z tych działek na działkę 5203 czyni szkody, m. in. przerwała wodociąg. Pierwotnie, decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Burmistrz [...] umorzył postępowanie w sprawie uregulowania stosunków wodnych na działkach nr 5197 i nr 5196, a po uchyleniu jej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2007 r., organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. odmówił uwzględnienia żądań zawartych we wniosku S. M. Również i ta decyzja, na skutek odwołania Z. M. – pełnomocnika S. M., decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zarzuciło nieustalenie stanu jaki w świetle ostatecznych decyzji regulujących stan wody na gruntach objętych postępowaniem winien istnieć i jaki faktycznie na gruncie istnieje, a w dalszej kolejności czy zachodzi związek przyczynowy pomiędzy zmianami na gruntach sąsiednich a szkodą na działce wnioskodawcy. Po przeprowadzeniu oględzin w terenie z udziałem stron, Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. , nr [...] odmówił uwzględnienia wniosku Z. M., będącej pełnomocnikiem S. M. Organ na podstawie przeprowadzonych w toku postępowania oględzin i rozpraw administracyjnych ustalił, iż po prawej stronie drogi relacji [...], w kierunku północnych przebiega droga, która stanowi drogę wewnętrzną gruntową (utwardzoną kamieniem). Po obu stronach tej drogi istnieją rowy odprowadzające wody opadowe, zgodnie z naturalnym nachyleniem terenu (na długości ok. 10 metrów, na wysokości działek o nr ewid. 5196 i 5197 brak ww. rowu). Organ wskazał, iż po prawej stronie drogi znajduje się działka nr ewid. 5203 (S. M.), działka nr 5197 (T. Ś.) i działka nr 5196 (współwłasność E. L., M. L., A. L., T. K., C. L., G. L., M. L., M. B.), zaś po lewej jej stronie pola uprawne. Działka nr ewid. 5197 znajduje się na stoku wzniesienia, którego naturalny spadek (nachylenie) przebiega w kierunku działki S. M. Na działce tej posadowione są dwa budynki mieszkalne i dwa gospodarcze. Na budynku znajdującym się w najbliższym sąsiedztwie drogi zamontowane są rury spustowe, którymi woda opadowa odprowadzana jest do przydrożnego rowu biegnącego wzdłuż drogi. Na kolejnym budynku mieszkalnym, od strony południowej zamontowana jest rynna, natomiast od strony północnej przy ścianie budynku znajduje się częściowo wybetonowane zagłębienie terenu, które wychwytuje wody opadowe i odprowadza do przydrożnego rowu (znajdującego się przy drodze wewnętrznej dojazdowej). Z jednego z budynków gospodarczych woda opadowa w sposób swobodny rozlewa się po terenie własnym działki T. Ś., zaś z drugiego z budynków gospodarczych woda rozlewa się zgodnie z ukształtowaniem terenu w kierunku ww. częściowo murowanego zagłębienia. Na działce nr 5197 nie stwierdzono śladów kierowania w sposób sztuczny wody opadowej w kierunku posesji S. M. Na jego działce nr 5203 znajduje się wykop ziemny po naprawie wodociągu, usytuowany w odległości ok. 80 m od granicy z działką T. Ś. Dalej znajduje się budynek gospodarczy (stodoła) bez rynien z którego dachu woda spływa bezpośrednio na grunt (co może powodować rozmiękczenie gruntu wokół fundamentów budynku i opisane przez wnioskodawcę szkody), dalej znajduje się budynek mieszkalny (drewniany) na którym brak jest rynien. Na działce nr 5196 znajduje się budynek mieszkalny z zamontowanymi rynnami, którymi woda opadowa odprowadzana jest na teren własnej działki, budynek mieszkalny bez rynien (w złym stanie technicznym) oraz budynek gospodarczy. W toku oględzin organ stwierdził istnienie wodnic, przebiegających od działki o nr ewid. 5196 (współwłasność E. L., M. L., A. L., T. K., C. L., G. L., M. L. i M. B.), biegnące dalej przez posesję T. Ś., a następnie przez działki rolne Z. M. aż do potoku. Biorąc pod uwagę przeprowadzone w przedmiotowej sprawie oględziny oraz decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...].04.1970 r. znak: [...] w sprawie zawartej ugody w przedmiocie uregulowania spływu wody, postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...].05.1997 r., znak: [...] w sprawie zawartej ugody pomiędzy Z. M. a M. L. i L. L. w przedmiocie uregulowania spływu wody i decyzję Burmistrza [...] z dnia [...].12.2001 r. znak: [...] o zobowiązaniu K. L. do wykonania rynien i urządzeń odprowadzających wody opadowe z budynku mieszkalnego i gospodarczego na działce nr 5197 i odprowadzenie ich do rowu przydrożnego przy drodze dojazdowej i odmowie uwzględnienia żądań Z. M. dotyczących wykonania wodnicy na działce nr ewid. 5198, organ I instancji stwierdził, iż istniejący stan rzeczy na działkach o nr ewid. 5196 i 5197 jest wynikiem naturalnego ukształtowania terenu i wydanych wyżej decyzji, które regulują stosunki wodne na gruncie. Przebieg wodnic przez ww. działki odzwierciedla treść ww. decyzji. W konkluzji Burmistrz [...] wskazał, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, aby właściciele gruntów sąsiednich dopuścili się działań skutkujących zmianami stanów wody na gruncie S. M., ponad te które wynikają z uregulowań wydanych już aktów administracyjnych, a w tej sytuacji brak jest podstaw do stosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne i nakazania właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Odwołanie od tej decyzji złożyła Z. M. (pełnomocnik S. M.) i wniosła o jej uchylenie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła stronnicze i nieobiektywne "wydanie decyzji" oraz nierzetelne sporządzenie protokołu z przeprowadzonej rozprawy. W obszernym uzasadnianiu przestawiła stan sprawy dotyczący przebiegu wodnic oraz spływu wód opadowych. Wskazała na fakt osuwania się ziemi i przerywania wodociągu znajdującego się na działce jej mocodawcy, a tym samym jej podmakania, co powoduje utrudnienia w prowadzenia prac polowych i wyrządza szkody na działce. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, iż w przedmiotowej sprawie dokonując oceny zgromadzonego materiału w kontekście przesłanek zawartych w art. 29 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne, zaskarżona decyzja w wymiarze formalnym i merytorycznym jest prawidłowa. Aby organ mógł nakazać właścicielowi gruntu, na którym nastąpiły zmiany przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, spełnione muszą zostać przesłanki tj. zmiana stanu wody na gruncie i szkodliwość tej zmiany dla gruntów sąsiednich. Przesłanki te mają charakter bezwzględny i muszą wystąpić łącznie i pozostawać w związku przyczynowo – skutkowym. W toku postępowania zostały przeprowadzone kilkakrotnie oględziny, w trakcie których ustalono stan wody na gruncie. Na stan ten składa się naturalne ukształtowanie terenu oraz wymienione w uzasadnieniu organu I instancji rozstrzygnięcia tj. decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...].04.1970 r. znak: [...], postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...].05.1997 r., znak: [...] i decyzja Burmistrza [...] z dnia [...].12.2001 r. znak: [...]. Kolegium podniosło, iż stan wody na gruncie jest zachowany i nie uległ zmianom. Decyzję tę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie S. M. – zastępowany przez pełnomocnika Z. M., wnosząc o jej uchylenie. W obszernym uzasadnieniu wskazał, iż decyzja jest niesłuszna w zakresie w jaki ustala, że właściciele działek sąsiednich nie dopuścili się zmiany stosunków wodnych na gruncie. Istniejący stan powoduje podmakanie jego działek. Podniósł, iż wbrew obowiązkowi wynikającemu z decyzji z dnia [...].04.1970 r. właściciele nie oczyszczają i nie konserwują wodnic raz w roku, czynią to przed wyznaczonym przez organ terminem rozprawy administracyjnej. W złożonym do Burmistrza wniosku domagał się wyegzekwowania odtworzenia wodnic na działkach i zasypania tych wykopanych niezgodnie z decyzją z 1970 r. i 1997 r. W dalszej części skargi podniesiono te same co w odwołaniu argumenty, a dotyczące nierzetelnego sporządzenia protokołu z przeprowadzonej rozprawy, nieprawidłowego przebiegu wodnic oraz spływu wód opadowych, co powoduje osuwanie się ziemi i przerywanie wodociągu znajdującego się na działce nr ewid. 5203, a tym samym jej podmakanie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, z przyczyn, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Jej materialnoprawną podstawę stanowi art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019, ze zm.). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich, 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Ust. 3 omawianego przepisu umożliwia wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Obowiązek taki może zostać nałożony na właściciela gruntu, jeżeli spowodowane przez niego zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Dla zastosowania art. 29 ust. 3 niezbędne jest zatem łączne zaistnienie 2 przesłanek – zdarzeń wywołanych przez właściciela gruntu, powodujących zmianę naturalnych stosunków wodnych oraz skutków w postaci szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie. Przy czym nie chodzi tu o przewidywane, hipotetyczne skutki, ale zaistniałe faktycznie. W rozpatrywanej sprawie organy uznały, iż ww. przesłanki z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne nie zostały spełnione, bowiem nie stwierdzono, aby właściciele gruntów sąsiednich w stosunku do gruntu S. M. dopuścili się działań skutkujących zmianami stanów wodnych, ponad te, które wynikają z uregulowań wydanych w sprawie rozstrzygnięć regulujących stosunki wodne na działce nr 5203. Rozstrzygnięcia te to decyzje: Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1970 r. Nr [...], Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] maja 1997 r. Nr [...] oraz Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. Nr [...] (w aktach administracyjnych t. I – k. k.13, k. 14 i k. bez numeru – za k. 48). Zobowiązują one do oczyszczenia i utrzymywania wodnic, wykonania rynien i urządzeń odprowadzających wodę, przy czym w decyzji z 1970 r. nie wymieniono numerów nieruchomości, wskazując jedynie ich właścicieli i zakres przypisanego im obowiązku, decyzja z 2001 r. dotyczy wykonania urządzeń odprowadzających wodę na działce nr ewid. 5197, a decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z [...].05.1997 r. zatwierdza ugodę zawartą pomiędzy Z. M., M. L. i L. L. w zakresie wykonania i odtworzenia wodnic i także nie wskazuje numerów nieruchomości (z wyjątkiem działki nr 5196). Organ I instancji w toku postępowania trzykrotnie przeprowadzał rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami – 14.06.2007 r., 12.05.2008 r. i 30.04.2009 r., jednakże prawidłowość dokonanych w wyniku tych oględzin ustaleń budzi w ocenie Sądu wątpliwości (na marginesie należy wskazać, że część z tych protokołów jest sporządzona w sposób trudny do odczytania). Zaznaczyć przy tym należy, że ustalenia te budziły również zastrzeżenia organu odwoławczego, który dwukrotnie uchylał wydane przez Burmistrza [...] decyzje i przekazywał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ostatniej decyzji kasacyjnej z [...].03.2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na konieczność ustalenia stanu wody, jaki powinien, zgodnie z poprzednimi decyzjami, panować na gruncie i porównanie go ze stanem rzeczywistym. W przypadku istnienia rozbieżności między tymi stanami Kolegium zaleciło ustalenie wpływu ewentualnych zmian na grunty sąsiednie. Na podstawie ustaleń dokonanych przez organ I instancji a przyjętych przez Kolegium w zaskarżonej decyzji, nie sposób stwierdzić jednoznacznie jak zostały ukształtowane stosunki wodne na działce skarżącego poprzednio wydanymi decyzjami, czy zostały one zmienione na skutek działania właścicieli sąsiednich działek, czy też nie uległy zmianie, czy wreszcie poprzednie decyzje zostały w całości wykonane. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się 2 sporządzone przez organy mapki obrazujące położenie działki nr 5203 i działek z nią sąsiadujących oraz wodnice (k. 36 i k. 62). Nie wskazują one jednak precyzyjnie stanu rzeczywistego na gruncie i stanu wynikającego z decyzji z 1970 r., z 1997 r. i z 2001 r., wątpliwości budzi także prawidłowość naniesienia wynikających z tych decyzji wodnic, na co zresztą wskazuje sam organ I instancji, stwierdzając w swojej decyzji, że treść wcześniej wydanych rozstrzygnięć "nie daje pełnej jasności co do precyzyjnego przebiegu wodnic". Zarzuty w tym zakresie formułuje również pełnomocnik skarżącego, wskazując, że wodnice wynikające z poprzednich decyzji uwidocznione są błędnie. Sąd dostrzega oczywiście, że ustalenie stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie było utrudnione poprzez sprzeczne relacje i oświadczenia stron co do przebiegu wodnic oraz konieczność zinterpretowania zapadłych w przeszłości decyzji, które nie odnosiły się do numeracji nieruchomości, wskazując jedynie ich właścicieli. Nie zwalnia to jednak organów z przestrzegania reguł obowiązujących w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z jedną z naczelnych zasad tego postępowania, zawartą w art. 7 k.p.a., organy administracji publicznej maja obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a zasadę tę konkretyzują przepisy art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., obligujące organy do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpatrywanej sprawie jednoznaczne i precyzyjne wskazanie przebiegu wodnic wynikających z poprzednio wydanych decyzji ma kardynalne znaczenie. W przypadku bowiem ustalenia, że wszystkie wodnice zostały wykonane i przebiegają zgodnie z treścią tych decyzji, a właściciele działek sąsiadujących z działką skarżącego nie podejmowali żadnych innych działań mających szkodliwy wpływ na jego nieruchomość – brak jest podstaw do stosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Podobne skutki – tj. brak możliwości wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom – dotyczyć będą również sytuacji, gdy uprzednie decyzje regulujące stosunki wodne na działce 5203 i działkach sąsiednich nie zostały w całości wykonane, nawet jeśli z tego tytułu występują szkody na działce skarżącego. Skarżący będzie mógł wówczas domagać się ich wykonania w drodze postępowania egzekucyjnego. Wydanie nakazu z art. 29 ust. 3 cyt. ustawy w realiach rozpatrywanej sprawy możliwe będzie tylko po stwierdzeniu, że stosunki wodne, uregulowane decyzjami z 1970 r., 1997 r. i 2001 r. zostały zmienione na skutek działania właścicieli gruntów sąsiednich, a działania te szkodliwie wpływają na grunt skarżącego. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., Sad uznał je za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uwzględnienie skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) P.p.s.a. Stwierdzając to naruszenie Sąd uchylił jedynie zaskarżoną decyzję, uznając, że w rozpatrywanej sprawie, w świetle poprzednich decyzji kasacyjnych, zasadne jest uzupełnienie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy, którego zadaniem jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, która nie przyznaje żadnych praw i obowiązków, bezprzedmiotowe było określenie czy i w jakim zakresie nie może być ona wykonana (art. 152 P.p.s.a.). W oparciu o art. 210 § 1 P.p.s.a., w związku z art. 200 P.p.s.a., Sąd odstąpił od orzekania o kosztach wobec braku stosownego wniosku skarżącego o ich przyznanie. W postępowaniu ponownym organ uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności konieczność precyzyjnego ustalenia i graficznego przedstawienia przebiegu wodnic wynikających z poprzednich decyzji, rozważając w razie potrzeby ponowne przeprowadzenie oględzin, a następnie wyda decyzję odpowiadającą prawu.