II OSK 850/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie NSA Marzenna Linska-Wawrzon NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1589/14 w sprawie ze skargi A. H. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. H. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] maja 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] września 2010 r. o pozwoleniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na realizację prac związanych z budową odcinka [...] autostrady A2 zgodnie z zakresem przedstawionym we wniosku. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. A. H. zwrócił się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] września 2010 r. podnosząc, że rażąco narusza ona prawo tj. art. 4 pkt. 1-3 i 5, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, 8, 9, i 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) oraz art. 7, 77, 80 i 10 K.p.a. Zdaniem wnioskodawcy organ administracji nie jest uprawniony do wydawania rozstrzygnięcia, które zmierzałoby do zniszczenia zabytku, do obniżenia jego wartości, czy naruszenia jego integralności. Żaden przepis ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewiduje możliwości wydania zgody na niszczenie zabytku lub przeprowadzenie prac grożących naruszeniem go z powołaniem się na doniosłość inwestycji w skali kraju lub inne kryterium zbliżone. Rola organów ochrony zabytków sprawia, że każdorazowo powinna zostać przeprowadzona analiza, czy planowane roboty nie naruszą zabytku, czy są dla niego bezpieczne i pozwolą na zachowanie go w całości. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] lutego 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji wskazując, że wykonanie robót budowlanych prowadzących do wybudowania autostrady, choć wiązać się będzie ze zniszczeniem zabytku co najmniej w części obejmującej działkę [...], nie stoi w oczywistej sprzeczności z treścią powołanych we wniosku przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zaznaczył, że ochrona zabytków nie jest wartością absolutną i w określonych sytuacjach podlega ograniczeniu, tak samo jak i inne wartości. Decyzją z [...] maja 2014 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy zakwestionowaną przez A. H. decyzję z [...] lutego 2014 r. Organ stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków została wydana z rażącym naruszeniem art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jednocześnie, zdaniem organu, nie występują inne wady kwalifikowane wskazane w art. 156 § 1 K.p.a. W skardze na powyższą decyzję A. H. podkreślił, że w dniu wydania decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...], tj. w dniu [...] września 2010 r. działka nr [...] była wpisana do rejestru zabytków, czego organy administracji publicznej zaniechały wyjaśnić. Dopiero w dniu [...] czerwca 2012 r., czyli niemal dwa lata później przedmiotowa działka została skreślona z tego rejestru. Okoliczność ta ma znaczenie dla rozpoznania sprawy, albowiem - w ocenie skarżącego - potwierdza wydanie decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z rażącym naruszeniem prawa. Skutkiem decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] września 2010 r. jest zniszczenie przedmiotowego zabytku, co w sposób wadliwy stało się z kolei podstawą jego skreślenia z rejestru zabytków w dniu [...] czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za nieuzasadnioną stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] września 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w tym art. 4, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 36 ust 1 pkt 1, 8, 9 i 11. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wydając decyzję pozwalającą na realizację prac związanych z budową autostrady uwzględnił, że fragment odcinka autostrady przebiega przez część gospodarstwa ogrodniczego, jednakże zaakcentował, iż prace budowlane nie kolidują z pozostałymi obiektami wyszczególnionymi w decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Natomiast w sąsiedztwie muru izolacyjnego przewidziano wykonanie umieszczonego pod ziemią ekranu antywibracyjnego w celu ochrony zabytku przed drganiami. Jak podkreślił Sąd, wojewódzki konserwator zabytków, jako organ ochrony zabytków, który najpełniej realizuje interes publiczny i społeczny w tym zakresie, jest uprawniony do oceny, jaka ingerencja w zabytek jest dopuszczalna i jak należy go chronić. Jest w tym zakresie organem wyspecjalizowanym i orzekającym samodzielnie, bez potrzeby odwoływania się w każdym prowadzonym przez niego postępowaniu do opinii specjalistów. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zakazuje a priori jakiejkolwiek zabudowy na terenie objętym ochroną konserwatorską, jak również nie zawiera katalogu robót budowlanych, na które konserwator nie może wydać pozwolenia. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, by doszło do rażącego naruszenia art. 4, art. 6 i art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Sąd podkreślił, że konserwator zabytków nie może ograniczać się wyłącznie do zachowania zabytku w stanie nienaruszonym. Konieczne jest w takich przypadkach wzajemne harmonizowanie ochrony zabytków z innymi zasadami, normami i wartościami prawnymi. Wybudowanie autostrady A2 leżało w interesie społecznym i gospodarczym kraju i stanowiło istotny element układu drogowego. Inna lokalizacja autostrady, omijająca w całości przedmiotowy zabytek wiązałaby się z ogromnymi kosztami społecznymi, w tym wywłaszczeniem wielu mieszkańców, zbliżeniem przebiegu autostrady do obszarów zwartej zabudowy mieszkaniowej, co z kolei skutkowałoby narażeniem mieszkańców bezpośrednio sąsiadujących z autostradą na hałas, zanieczyszczenie spalinami. Nie bez znaczenia dla oceny żądania skarżącego jest również zasada trwałości decyzji ostatecznej. Interes społeczny nie przemawia za wzruszeniem ostatecznej i wykonanej decyzji, tym bardziej, że z akt sprawy nie wynika, aby decyzja ta dotknięta była wadami określonymi w art. 156 § 1 K.p.a. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku A. H. podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a., poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo, że obie wydane w sprawie decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z odmową stwierdzenia nieważności decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa, tj.: 1) art. 4, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, 8, 9 i 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z uwagi na brak ich zastosowania i wydanie decyzji konsekwencją której może być całkowite zniszczenie budynku; 2) art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim faktu, czy w dniu wydania decyzji działka nr [...], obręb [...] była wpisana do rejestru zabytków oraz wyjaśnienia konsekwencji zezwolenia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na realizację prac związanych z budową odcinka [...] autostrady A2. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów podniesiono, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż zaskarżona decyzja zezwala na świadome zniszczenie zabytku. Zgodnie z przedłożoną w toku postępowania administracyjnego opinią dr. hab. J. D. działka nr [...] pozostaje integralną częścią założenia zabytkowego i nie może podlegać wyłączeniu z prawnej ochrony, zajęcie zaś części zabytku pod autostradę spowoduje ogromne zagrożenie dla jej pozostałej części. Powyższe potwierdza, że decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 46 ust. 1 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, 8, 9 i 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W ocenie skarżącego przepisy art. 4 i art. 6 ww. ustawy ustanawiają bezwzględną ochronę zabytków, której nie może uchylić odmienna ocena Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Sąd w swej ocenie pominął również okoliczność, że w wyniku wykonania decyzji zezwalającej na wykonanie prac związanych z budową odcinka [...] autostrady A2 doszło do zniszczenia przedmiotowego zabytku, co stało się podstawą jego skreślenia z rejestru zabytków w dniu [...] czerwca 2012 r. Nadto, jak podniesiono, zaskarżony wyrok narusza przepisy Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, w tym artykułu 1 Protokołu 1 i artykułu 6 Protokołu 11. Przedmiotowy zabytek ma bowiem charakter unikalny, a na żadnym etapie procesu lokalizacyjnego nikt nie wykazał, że przyjęta do realizacji lokalizacja z punktu widzenia interesu publicznego jest ważniejsza niż ten zabytek. Skarżący zaś od ponad 20 lat wskazywał, że przyjęta lokalizacja autostrady A2 wkracza na teren zabytkowy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia jego praw według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 K.p.a. i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W katalogu przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji ustawodawca zamieścił wadliwość polegającą na rażącym naruszeniu prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter zaś tego naruszenia powoduje, iż decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. B.Adamiak, J.Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. wyd. C.H. Beck Warszawa 2011, s. 627). Uwzględniając powyższe należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] września 2010 r. udzielająca pozwolenia na realizację prac związanych z budową odcinka [...] autostrady A2, nie narusza w sposób oczywisty przepisów prawa. Nie sposób upatrywać w tej decyzji rażącego naruszenia art. 4, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, 8, 9, 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepisy te bowiem nie przewidują, by prawna ochrona obiektu wpisanego do rejestru zabytków uniemożliwiała jakiekolwiek działania, czy wykluczała prowadzenie prac budowlanych ingerujących w zabytek. Niewątpliwie ochrona szczególnych wartości, jakimi charakteryzować się powinny zabytki zobowiązuje m.in. organy administracji publicznej do szczególnej dbałości o zachowanie zastanych struktur. Powyższe wynika wprost z przywołanego art. 4 i 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W art. 36 ust. 1 tej ustawy przewidziano, że bez pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków nie wolno dokonywać ściśle wskazanych działań, prac budowlanych, czy konserwatorskich, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Przepisy prawa nie określają, w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego. W niniejszej sprawie przywołane w skardze kasacyjnej argumenty o unikatowym charakterze obiektu zabytkowego, którego substancja została naruszona w wyniku prowadzenia prac budowlanych, nie mogły świadczyć o wadliwości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. W przypadku, gdy prawodawca pozostawia organowi swobodę w ocenie lub wyborze konsekwencji stosowanej normy prawnej, rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne (rażące) naruszenie ram swobody oceny lub uznania. Na prawidłowość przyjętego przez Sąd poglądu nie mógł również zaważyć argument, że organ niedostatecznie wyjaśnił możliwość przyjęcia innej lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Zauważyć należy, że organ rozpatrujący wniosek o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego nie jest uprawniony do ingerencji w przedstawione przez wnioskodawcę rozwiązania projektowe. Możliwość zatem przyjęcia innego wariantu przebiegu autostrady nie mogła prowadzić do stwierdzenia, że przy wydawaniu przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzji z [...] września 2010 r. doszło do rażącego naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1, 8, 9, 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Za nieuzasadnione należało również uznać zarzuty naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a poprzez niedostrzeżenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wobec rażącego naruszenia przez decyzję wydaną w trybie zwykłym przepisów art. 7, 77 i art. 80 K.p.a. Podkreślić należy, że rażące naruszenie przepisów postępowania będzie miało miejsce wówczas, gdy decyzja została wydana z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem przepisów prawa procesowego. W niniejszej sprawie taka wadliwość nie miała miejsca. Przywołany dla uzasadnienia powyższego zarzutu argument nakierowany na wykazanie, że wydanie decyzji w trybie zwykłym nastąpiło bez wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, w tym okoliczności, że działka [...] w dniu wydania tej decyzji wpisana była do rejestru zabytków, a dopiero dwa lata później nieruchomość ta została skreślona z rejestru zabytków, nie mógł skutecznie podważyć oceny dokonanej przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że na żadnym etapie postępowania prowadzonego przez organ konserwatorski nie była kwestionowana okoliczność, że działka [...] była częścią zabytku. Z tego przecież względu zachodziła konieczność ubiegania się przez inwestora o udzielenie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na realizację prac związanych z budową odcinka [...] autostrady A2. Nieuwzględnienie późniejszego wykreślenia działki [...] z rejestru zabytków, czy też brak rozważenia ewentualnego wpływu powyższej okoliczności na treść rozstrzygnięcia, nie może świadczyć o wadzie prowadzonego przez organ postępowania w przedmiocie pozwolenia na realizację prac budowlanych. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę tę oddalił.