II GSK 1867/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 168/11 w sprawie ze skargi Z. Sz. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz Z. Sz. kwotę 600 (sześćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 168/11, wydanym w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2010 r. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: W dniu 4 maja 2010 r. przeprowadzono w B. kontrolę drogową pojazdu marki DAF o nr rej. [...] wraz z naczepą marki KOEGEL o nr rej. [...], należącego do Z. S., zwanego dalej "skarżącym", przewożącego odpady po opakowaniach z papieru i tektury o kodzie 15 01 01, na trasie z S. (Czechy) do krajowego odbiorcy M. Ś. S.A. w Ś. Kierowca pojazdu nie okazał do kontroli karty opłaty za przejazd po drogach krajowych. Pismem z 6 maja 2010 r. K.-P. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu. W toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił ponadto brak po stronie skarżącego zezwolenia na transport odpadów o kodzie 15 01 01. Ostateczną decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] utrzymano w mocy decyzję K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2010 r., nakładającą na skarżącego karę pieniężną w kwocie 9000 zł. Powyższa kara została nałożona z dwóch tytułów. Nałożono karę pieniężną w kwocie 3.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Jako podstawę prawną tej kary wskazano m.in. art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 oraz lp. 4.1 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej: u.t.d.) w zw. z art. 42 ust. 1 u.t.d. Zgodnie z art. 92 ust. 1 u.t.d., kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Stosownie do ust. 4 powołanego artykułu, wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. W świetle lp. 4.1 załącznika do u.t.d., wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty po drogach krajowych zagrożone jest karą pieniężną w kwocie 3.000 zł. Zgodnie z art. 42 ust. 1 u.t.d., podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, której maksymalna wysokość nie może być wyższa niż równowartość 1.800 euro rocznie. Ponadto nałożono na skarżącego karę pieniężną w kwocie 6.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne bez wymaganego zezwolenia. Jako podstawę prawną do nałożenia tej kary wskazano m.in. przepisy art. 92 ust. 1 pkt 7 i 8 oraz lp. 7.2 załącznika do u.t.d. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.). W świetle przepisów art. 92 ust. 1 pkt 7 i 8 u.t.d., kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych (pkt 7) i wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych (pkt 8) podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Stosownie do lp. 7.2 załącznika do u.t.d., wykonywanie przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne bez wymaganego zezwolenia sankcjonowane jest karą pieniężną w kwocie 6.000 zł. W myśl art. 28 ust. 1 ustawy o odpadach, prowadzenie zbierania odpadów oraz transportu odpadów wymaga uzyskania zezwolenia, z zastrzeżeniem art. 31 ust. 1, art. 32 ust. 1 oraz art. 33 ust. 1a i 4. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy, wytwórca odpadów, który odzyskuje, unieszkodliwia, zbiera lub transportuje odpady, jest zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia na prowadzenie tej działalności, jeżeli posiada pozwolenie na wytwarzanie odpadów lub decyzję zatwierdzającą program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, z zastrzeżeniem ust. 2. W myśl ust. 2, wytwórca odpadów, o którym mowa w ust. 1, we wniosku o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów lub decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi jest obowiązany uwzględnić odpowiednio wymagania przewidziane dla wniosku o wydanie zezwolenia na odzyskiwanie, unieszkodliwianie, zbieranie lub transport odpadów. Stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów, który łącznie prowadzi odzysk lub unieszkodliwianie odpadów oraz zbierania lub transportu odpadów, jest zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie lub transport odpadów, z zastrzeżeniem ust. 2. W świetle ust. 2 powołanego wyżej artykułu, posiadacz odpadów, o którym mowa w ust. 1, powinien dodatkowo uwzględnić we wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów wymagania przewidziane dla wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie lub transport odpadów. W myśl art. 33 ust. 1 ustawy, posiadacz odpadów może przekazać określone rodzaje odpadów w celu ich wykorzystania osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej, niebędącym przedsiębiorcami, na ich własne potrzeby. Zgodnie z art. 33 ust. 1a, transport odpadów, o których mowa w ust. 1, przez osoby fizyczne i jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami do miejsca wykorzystania tych odpadów nie wymaga zezwolenia na transport odpadów. Stosownie do art. 33 ust. 4 ustawy, minister właściwy do spraw gospodarki, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska, może określić, w drodze rozporządzenia, rodzaje odpadów, których zbieranie lub transport nie wymaga zezwolenia na zbieranie lub transport odpadów, oraz podstawowe wymagania dla zbierania lub transportu tych rodzajów odpadów, kierując się właściwościami odpadów oraz oddziaływaniem na środowisko poszczególnych rodzajów działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów. Organ odwoławczy, na podstawie wyjaśnień uzyskanych od Starostwa Powiatowego w S. przez organ pierwszej instancji, uznał za udowodniony brak po stronie skarżącego stosownego zezwolenia na przewóz drogowy odpadów innych niż niebezpieczne. Ponadto w świetle pkt. 6 decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] na międzynarodowe przemieszczanie odpadów na trasie Czechy (EURO Waste a.s.) – Polska (M. Ś. S.A.), w przypadku podwykonawców firm spedycyjnych, transport może być wykonywany wyłącznie przez przewoźników posiadających aktualne zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów o kodach 20 01 01, 15 01 01. Nie podzielono stanowiska skarżącego jakoby sporny przewóz odpadów o kodzie 15 01 01 nie podlegał wymogowi posiadania zezwolenia na gruncie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2003 r. w sprawie rodzajów odpadów, których zbieranie lub transport nie wymagają zezwolenia na prowadzenie działalności (Dz. U. z 2004 r. Nr 16, poz. 154 ze zm.), wydanego na podstawie art. 34 ust. 4 ustawy o odpadach. Według organu rozporządzenie to przewiduje wprawdzie możliwość wykonywania transportu odpadów o kodzie 15 01 01 bez wymaganego zezwolenia, jednakże pod warunkiem, że transport odpadu odbywa się do placówek handlowych prowadzących zbiórkę odpadu lub z placówek handlowych do następnego posiadacza, prowadzącego lub uczestniczącego w procesie odzysku lub unieszkodliwiania tych odpadów. Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w okolicznościach sprawy. Jak ustalił organ czeska spółka E., która przekazała odpad, prowadzi działalność polegającą na zbieraniu, magazynowaniu i sprzedaży odpadów i nie jest w związku z tym placówką handlową. Tym samym, w sprawie nie ma zastosowania wyłączenie obowiązku posiadania przez skarżącego zezwolenia na transport odpadów stosownie do przepisów powołanego rozporządzenia. Organ odwoławczy podzielił również stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii zasadności nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Obowiązkiem skarżącego było bowiem wyposażenie kierowcy w środki finansowe na zakup opłaty drogowej oraz zadbanie, aby karta została zakupiona, a jej oba elementy właściwie przedziurkowane i wypełnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., o czym była mowa na wstępie, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję wydaną w pierwszej instancji. Według Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "k.p.a."). W ocenie Sądu pierwszej instancji stanowisko organów obu instancji w części dotyczącej kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne nie jest dostatecznie jasne, a na podstawie wywodów zawartych w uzasadnieniach decyzji nie jest możliwe odtworzenie toku rozumowania organów, który doprowadził do przekonania o zasadności nałożenia na skarżącego wspomnianej kary. W świetle załącznika do powołanego rozporządzenia w sprawie rodzajów odpadów, których zbieranie lub transport nie wymagają zezwolenia na prowadzenie działalności, opakowania z papieru i tektury (kod 15 01 01) stanowią rodzaj odpadów niepodlegających zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów. Tymczasem, wbrew wykładni językowej i bez wskazania konkretnego przepisu na poparcie swojego stanowiska, według obu organów zwolnienie od wymogu posiadania omawianego zezwolenia odnosi się wyłącznie do transportu odpadów wymienionych w załączniku do rozporządzenia, pomiędzy ściśle określonymi podmiotami i na ściśle określonych trasach, a więc do placówek handlowych prowadzących zbiórkę bez zezwolenia oraz z placówek handlowych do posiadacza utylizującego odpady. Brak wskazania podstawy prawnej na poparcie stanowiska organów w omawianej kwestii, mającej istotne znaczenie dla wyniku sprawy, nie pozwala Sądowi pierwszej instancji na skontrolowanie zaskarżonej decyzji oraz utrzymującej ją w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji nakazał również rozważenie, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy może mieć zastosowanie ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. z 2007 r. Nr 124, poz. 859). Zdaniem Sądu pierwszej instancji brak stosownego umotywowania poglądu prawnego organu w powyższej kwestii uniemożliwia kontrolę decyzji pod kątem zastosowania przepisów prawa materialnego. Odnosząc się do kary pieniężnej za przejazd po drogach krajowych bez uiszczenia wymaganej opłaty, Sąd pierwszej instancji uznał stanowisko organu za właściwe i w sposób należyty umotywowane. Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według organu w sprawie nie zachodzi konieczność zbadania, czy w stanie faktycznym sprawy mogą mieć zastosowanie przepisy ustawy z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, gdyż nie budzi wątpliwości fakt przemieszczenia odpadów z Czech do Polski. Jak podkreśla skarga kasacyjna nadawca odpadów uzyskał na ich przewóz zezwolenie w postaci ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2009 r., o której była już mowa, gdzie zawarto warunek, że transport odpadów może być wykonywany wyłącznie przez przewoźników posiadających aktualne zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów o kodach 20 01 01, 15 01 01. Tym samym wykonawcy bądź podwykonawcy przewozu wspomnianych odpadów, z uwagi na charakter prowadzonej działalności, nie mogą korzystać ze zwolnienia określonego w przepisach powołanego rozporządzenia z dnia 23 grudnia 2003 r. Organ podkreślił, że strona na żadnym etapie postępowania nie kwestionowała prawidłowości powyższej decyzji. W ocenie autora skargi kasacyjnej już sama tylko treść dokumentu urzędowego, jaki stanowi wspomniana decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz powszechnie dostępne informacje zamieszczone na oficjalnej stronie internetowej nadawcy ładunku, wskazywały jednoznacznie, że podmiot ten nie korzysta z przymiotu określonego w przepisach rozporządzenia z dnia 23 grudnia 2003 r. Skarżący złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Jak podniósł, nie był stroną decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2009 r., a tym samym nie odnoszą się do niego prawa i obowiązki z niej wynikające. Nie znał treści tej decyzji, a o jej istnieniu dowiedział się z decyzji organu pierwszej instancji, nakładającej karę pieniężną. Organ nie wskazał podstawy prawnej obowiązywania tej decyzji na gruncie rozpoznawanej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej koncentrują się wyłącznie na wspomnianych zarzutach naruszenia prawa w zakresie uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne bez wymaganego zezwolenia. Skarga kasacyjna w powyższych granicach nie jest oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji zarzucanych przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja, podobnie jak i decyzja organu pierwszej instancji, nie podała podstawy prawnej i jej uzasadnienia na okoliczność obowiązku posiadania przez skarżącego w stanie faktycznym sprawy pozwolenia na wykonywanie przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne, sankcjonowanego karą pieniężną w kwocie 6.000 zł, stosownie do przepisu lp. 7.2 załącznika do u.t.d. W pierwszej kolejności, co jest istotnym mankamentem postępowania, zaskarżona decyzja nie podała, poprzez wskazanie odpowiedniego przepisu, a taka powinność ciąży na organie stosownie do art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., dlaczego na gruncie powołanego rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie rodzajów odpadów, których zbieranie lub transport nie wymagają zezwolenia na prowadzenie działalności, skarżący powinien był posiadać sporne zezwolenie, pod rygorem nałożenia na niego kary pieniężnej. W świetle załącznika do tego rozporządzenia prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów nie ma zastosowania do opakowań z papieru i tektury objętych kodem 15 01 01, a więc w odniesieniu do opakowań przewożonych przez skarżącego w pojeździe stanowiącym przedmiot kontroli drogowej. Gdyby zaś hipotetycznie założyć, że takim przepisem miałby być § 7 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia, w świetle którego transport odpadów do placówek handlowych i punktów serwisowych, określonych w § 3 ust. 2, prowadzących ich zbiórkę oraz transport odpadów z placówek handlowych i punktów serwisowych do następnego posiadacza, prowadzącego lub uczestniczącego w procesie odzysku lub unieszkodliwiania tych odpadów, będących odpadami niebezpiecznymi, odbywa się zgodnie z przepisami o transporcie odpadów niebezpiecznych, wówczas wyłoniłaby się kwestia, której nie rozważały organy, czy sporne opakowania mogłoby być uznane za odpady niebezpieczne, w rozumieniu przepisów art. 3 ust. 2 ustawy o odpadach. Ponadto, co wymaga również podkreślenia, a co także jest istotnym mankamentem postępowania administracyjnego, wydane w sprawie decyzje w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, jak i skarga kasacyjna, nie wskazują podstawy prawnej związania skarżącego treścią wspomnianej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2009 r., której skarżący nie był stroną, pod rygorem nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, o której mowa w przepisie lp. 7.2 załącznika do u.t.d. Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji miał podstawy dla postawienia organom zarzutu braku możliwości skontrolowania prawidłowości wydanych w sprawie decyzji. Tym samym, eliminując te decyzje z obrotu prawnego, nie naruszono wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, a w każdym zaś razie w części nakładającej na skarżącego karę pieniężną za wykonywanie przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne bez wymaganego zezwolenia. W tym stanie sprawy, skoro skarga kasacyjna nie podważyła uzasadnionych wątpliwości Sądu pierwszej instancji, o których wyżej mowa, należało ją oddalić (art. 184 p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.