I SA/Wa 1278/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. UZASADNIENIE Postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda/organ) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej jako k.p.a.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 poz. 65) zwanej dalej ugn po rozpatrzeniu zażalenia M. S., na postanowienie Prezydenta m [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. zawieszające z urzędu postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...][...], hip. nr [...], do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. Prezydent m [...] działając na postawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. Na ww. postanowienie zażalenie wniósł M. S. Po rozpatrzeniu zażalenia i zbadaniu akt sprawy Wojewoda stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość, położona w [...] przy ul. [...][...], hip. nr [...] objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawa (Dz. U. 1945r. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu tj. 21 listopada 1945 r. grunty nieruchomości warszawskich - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy m.st. Warszawa, a od 1950r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa. Wnioskiem z dnia [...] lutego 1949 r. dawna właścicielka Pani B. F. wystąpiła o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu ww. nieruchomości. Wniosek znajduje się w aktach sprawy. Wojewoda podniósł, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2256/11 wyjaśnić również należy, że sprawy z zakresu odszkodowań za nieruchomości objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. reguluje art. 215 ust. 2 ugn. W pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego i dopiero odmowa uwzględnienia tego wniosku lub umorzenie postępowania administracyjnego w tej kwestii daje podstawę do rozstrzygnięcia sprawy odszkodowania. Zdaniem Wojewody skoro uprawnienia, o których mowa w przywołanym art. 215 ugn zależą od tego, czy byłemu właścicielowi przyznano użytkowanie wieczyste, to sprawa przyznania użytkowania wieczystego wymaga rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności, bowiem nie można jednocześnie tą samą decyzją weryfikować przesłanek ustanowienia użytkowania wieczystego i odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, albowiem są to kwestie, które wymagają zbadania odmiennych przesłanek i wydania odrębnych decyzji. Wojewoda podkreślił, że wniosek o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość złożony przez M. S. dnia [...] sierpnia 2018 r. będzie mógł być rozpatrzony dopiero po zakończeniu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, co powoduje konieczność zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. S. (dalej: skarżący) zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art, 77 § 1 k.p.a w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r.o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawa (Dz. U. Nr 50 poz. 279) w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. poprzez bezzasadne zawieszenie postępowania wobec błędnego ustalenia, iż toczy się postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego do gruntu Nieruchomości przy ul. [...][...], hip. [...], dalej "Nieruchomość", ze względu na wydanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2014 r. ([...]) - dalej "decyzja SKO", na podstawie której uchylono orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m [....] z dnia [...] września 1951 r. ([...][) - dalej "orzeczenie administracyjne PRN" w całości a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, podczas gdy, decyzja SKO dotknięta jest sankcją bezwzględniej nieważności na podstawie art 156 § 1 ust. 2 k.p.a., ze względu na bezzasadne uznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], iż istniała możliwość rozpoznania odwołania od ostatecznego orzeczenia administracyjnego PRN, co prowadzi do wniosku, iż decyzja SKO pomimo, iż pozostaje w obrocie prawnym to nie wywiera skutków administracyjnoprawnych z uwagi na brak podstawy prawnej (procesowej) do jej wydania, a kwestia ta powinna być przedmiotem postępowania dowodowego i wyjaśniającego przeprowadzonego przez Prezydentem m [...] oraz Wojewodą [....] w postępowaniu o odszkodowanie. Zdaniem skarżącego w konsekwencji czego, wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu Nieruchomości pozostaje rozpoznany na podstawie orzeczenia administracyjnego PRN, a zatem brak jest zagadnienia prejudycjalnego, które mogłoby stanowić podstawę do zawieszenia postępowania. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości ww. postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. ([...]) oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. a także o zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed sądami administracyjnymi w tym kosztów zastępstwa prawnego przez radcę prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymal stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; skarga nie jest uzasadniona. Na wstępie wskazać należy, że w niniejszej sprawie istota sporu sprowadzała się do oceny, czy zachodziły przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [....] przy ul. [...][...], hip. nr [...], do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. Z treści art. 97 § 1 pkt 4 kpa wynika, że organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Hipoteza określona w art. 97 § 1 pkt 4 kpa zachodzi zatem jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji nie będzie w ogóle możliwe. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia ma mianowicie wykluczać zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. To natomiast, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego i nie daje tym samym podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Skarżący podnosił, że organ bezzasadnie zawiesił postępowanie wobec błędnego ustalenia, iż toczy się postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego do gruntu Nieruchomości przy ul. [...][...], hip. [...], dalej "Nieruchomość", ze względu na wydanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2014 r., na podstawie której uchylono orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m [...] z dnia [...] września 1951 r. w całości a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, podczas gdy, decyzja SKO dotknięta jest sankcją bezwzględniej nieważności na podstawie art 156 § 1 ust. 2 k.p.a., ze względu na bezzasadne uznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [....], iż istniała możliwość rozpoznania odwołania od ostatecznego orzeczenia administracyjnego PRN, co prowadzi do wniosku, iż decyzja SKO pomimo, iż pozostaje w obrocie prawnym to nie wywiera skutków administracyjnoprawnych z uwagi na brak podstawy prawnej (procesowej) do jej wydania, a kwestia ta powinna być przedmiotem postępowania dowodowego i wyjaśniającego przeprowadzonego przed Prezydentem m[...] oraz Wojewodą [...] w postępowaniu o odszkodowanie. Skarżący podniósł, że w konsekwencji czego, wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu Nieruchomości pozostaje rozpoznany na podstawie orzeczenia administracyjnego PRN, a zatem brak jest zagadnienia prejudycjalnego, które mogłoby stanowić podstawę do zawieszenia postępowania. Na wstępie należy wskazać, że nieruchomość, położona w [...] przy ul. [...][...], hip. nr [...] objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawa (Dz. U. 1945r. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu tj. 21 listopada 1945 r. grunty nieruchomości warszawskich - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy m.st. Warszawa, a od 1950r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa. Wnioskiem z dnia [...] lutego 1949 r. dawna właścicielka Pani B. F. wystąpiła o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu ww. nieruchomości. Wniosek znajduje się w aktach sprawy i wobec uchylenia decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2014 r. orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m [...] z dnia [...] września 1951 r. o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...][...] hip. [...] w całości wniosek dekretowy nie został prawomocnie rozpoznany. Decyzja SKO pozostaje w obrocie prawym. Z kolei dnia [...] sierpnia 2018 r. M. S. złożył wniosek o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W świetle art. 214 ust. 2 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwrot nieruchomości przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, oraz domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych. Jednakże przepisu tego nie stosuje się do gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste osobom innym niż byli właściciele oraz do gruntów oddanych w użytkowanie. Sprawa o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu lub o odszkodowanie w trybie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy jest sprawą administracyjną odrębną od sprawy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste lub o odszkodowanie na podstawie art. 214 lub 215 ugn (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2008 r., I OSK 1898/07, ONSAiWSA 2010, Nr 2, poz. 35). Ze zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy materiału dowodowego wynika zatem, że Decyzja Prezydium Rady Narodowej m [...] z dnia [...] września 1951 r została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją SKO z [...] października 2014, która to z kolei decyzja została wprowadzona do obrotu i nie została wzruszona w administracyjnym toku instancji. Prawidłowo zatem organy obu instancji uznały, że obowiązujący stan prawny przedmiotowej nieruchomości, w stosunku do której nie rozpoznano jeszcze wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, nie pozwala na obecnym etapie rozpoznać wniosku o ustalenie prawa do odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W orzecznictwie utrwalony jest bowiem pogląd, że w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego i dopiero odmowa uwzględnienia tego wniosku lub umorzenie postępowania administracyjnego w tej kwestii daje podstawę do rozstrzygnięcia sprawy odszkodowania. Zasadnie organ uznał powołując się na stanowisku wyrażone w wyroku tut. Sądu wydanego w sprawie o sygn. I SA/Wa 2256/11, że skoro uprawnienia, o których mowa w przywołanym art. 215 zależą od tego, czy byłemu właścicielowi przyznano użytkowanie wieczyste, to sprawa przyznania użytkowania wieczystego wymaga rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności, bowiem nie można jednocześnie tą sama decyzją weryfikować przesłanek ustanowienia użytkowania wieczystego i odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, albowiem są to kwestie, które wymagają zbadania odmiennych przesłanek i wydania odrębnych decyzji. Tym samym organy obu instancji prawidłowo zawiesiły postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3, który to przepis dopuszcza rozpoznanie sprawy w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.