I OSK 422/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Przemysław Szustakiewicz del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. O., A. K., B. K., E. W., H. E., H. O., H. S., J. W., K. O., M. O., P. O., V. S. i Z. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 756/17 w sprawie ze skargi S. O., A. K., B. K., E. W., H. E., H. O., H. S., J. W., K. O., M. O., P. O., V. S. i Z. O. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 września 2017r. sygn. akt IV SA/Wa 756/17, oddalił skargę S. O., A. K., B. K., E. W., H. E., H. O., H. S., J. W., K. O., M. O., P. O., V. S., Z. O. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z [...] stycznia 1979r. Naczelnik Dzielnicy W. orzekł o wywłaszczeniu przez przejęcie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości o powierzchni 1.746m² z ogólnej powierzchni 14.103m² (działki nr [...]/1, nr [...]/2 i nr [...]), położonej w W. przy ul. Z., stanowiącej współwłasność J. O., J. O., J. O., A. O., A. K., T. K. oraz H. E. W treści orzeczenia zawarto informację, że część nieruchomości o powierzchni 1.746m² została przeznaczona, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] maja 1977r. pod budowę magistrali sieci cieplnej. Odszkodowanie za wywłaszczony grunt ustalono w kwocie 31.428zł. Pismem z dnia 9 maja 2006r. S. O. wniósł o zwrot przedmiotowej nieruchomości. W dniu 17 października 2007r. z wnioskiem o zwrot ww. nieruchomości wystąpili także: E. W., P. O., H. E., A. O., S. O., M. O., Z. O., H. S., B. K., V. S., A. K. Natomiast pismem z dnia 18 listopada 2010r. do wniosku o zwrot gruntu przyłączyły się K. O. i J. W., spadkobierczynie po S. O., a w dniu 4 czerwca 2014r. o zwrot tejże nieruchomości wniosła H. O. Decyzją z dnia [...] marca 2015r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił zwrotu powyższej nieruchomości, argumentując że cel publiczny polegający na budowie magistrali sieci ciepłowniczej, dla której została wydana decyzja o lokalizacji inwestycji nr [...], został zrealizowany na całości nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot przed upływem 7 lat od dnia wywłaszczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji B. K., V. S., A. K., H. E., H. S., M. O., Z. O., E. W., P. O., S. O., J. W., K. O. wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji podnosząc zarzuty naruszenia: art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] grudnia 2016r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta m.st. Warszawy. Organ odwoławczy za trafne uznał stanowisko organu I instancji o braku podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na to, że inwestycja stanowiąca cel wywłaszczenia została zrealizowana, na co dowód stanowi znajdujący się w aktach sprawy protokół nr 10/81 przekazania – przyjęcia do eksploatacji inwestycji M. – sieć parowa z dnia 13 listopada 1981r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. O., P. O., Z. O., H. S., J. W., E. W., M. O., K. O., B. K., A. K., V. S. oraz H. O. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 140 i art. 107 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Orzekając o oddaleniu skargi Sąd I instancji podkreślił, że istota sporu pomiędzy skarżącymi, a organami administracji publicznej koncentruje się na tym, czy istniała możliwość zwrotu wywłaszczonej w 1979r. nieruchomości o powierzchni 1.746m2 (dawne działki nr [...]/1, nr [...]/2 i nr [...]) zawierającej się w obecnej w działce nr [...], a jeżeli tak, to czy przedmiotowy grunt w całości bądź w części stał się zbędny na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r. poz. 1774 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.g.n.". Odnosząc się do powyższej kwestii Sąd I instancji przywołał brzmienie art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. Wyjaśnił także, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014r. sygn. akt P 38/11 (Dz.U. z 2014r. poz. 376) pkt 2 art. 137 ust. 1 ustawy utracił moc z dniem 24 marca 2014r. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed dniem 27 maja 1990r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed dniem 22 września 2004r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z tym wyrokiem, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców te nieruchomości skomunalizowane, na których jednostki samorządu terytorialnego zrealizowały przed 2004r. i jednocześnie przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, bez możliwości badania, czy realizacja ta nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot, a przed 2004r., cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które nabyli przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004r. nr 141, poz. 1492). Zdaniem Sądu I instancji należało zbadać czy wskazany powyżej wyrok Trybunału, modyfikujący zakres przesłanek zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, ma zastosowanie w przypadku skarżących. Wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło decyzją z dnia [...] stycznia 1979r., a wnioski o zwrot nieruchomości wywłaszczonej zostały złożone w 2006r., 2007r., 2010r. i 2014r. Pozostaje zatem ustalenie, czy przed złożeniem pierwszego wniosku o zwrot spornej nieruchomości zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sąd wskazał następnie, że z załącznika z dnia [...] czerwca 1972r. nr [...]; decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] maja 1977r. nr [...] i stanowiącej jej załącznik mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali: 1:1000 z dnia 8 kwietnia 1977r., obrazującej przebieg planowanej magistrali parowej; wniosku wywłaszczeniowego z dnia 16 września 1978r.; ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 1979r., sporny grunt stanowiący teren o powierzchni 1.746m2 został wywłaszczony na cel publiczny – budowę magistrali cieplnej z przeznaczeniem dla północnych dzielnic prawobrzeżnej W. Cel wywłaszczenia został zrealizowany w I połowie lat 80-tych XX wieku. Potwierdza to protokół z dnia 13 listopada 1981r. nr 10/81, przekazania-przyjęcia inwestycji do eksploatacji magistrali parowej "M.", zdjęcie lotnicze z 1982r., pismo T. "P." S.A. z dnia 6 listopada 2014r. o podłączeniu Zakładu do sieci ciepłowniczej przy ul. P. w 1984r. Wskazano przy tym, że na przedmiotowym gruncie przebiega sieć parowa DN 500 (dwa przewody ciepłownicze), a teren jest zakrzaczony i nie zawiera naniesień budowlanych (protokół oględzin nieruchomości z dnia 18 września 2013r., mapy zasadniczej z dnia 15 maja 2013r., pismo Dalkia Warszawa S.A. z dnia 4 czerwca 2013r. Sąd I instancji wywiódł także, że mapa stanowiąca załącznik do decyzji lokalizacyjnej nr [...] obrazuje istnienie na spornym terenie pasa eksploatacyjnego o szerokości 30m. Stanowisko jest zbieżne z treścią załącznika do decyzji lokalizacyjnej nr [...] w postaci wytycznych urbanistycznych, z których wynika, że teren zajęty pod magistralę jest przeznaczony pod zieleń ochronną w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, zatwierdzonym uchwałą Nr 4/25 PRN z dnia 10 lipca 1969r. Sąd I instancji za trafne uznał wobec tego stanowisko Wojewody Mazowieckiego, że przedmiotowy grunt, czy to w całości, czy w części, nie stał się zbędny na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 u.g.n. Jak podkreślił Sąd I instancji z treści skargi wynika, że skarżący kwestionują wywłaszczenie tak dużego terenu pod budowę dwóch przewodów ciepłowniczych, w szczególności wyznaczenia strefy buforowej o szerokości 13m i 17m z obu stron przewodów ciepłowniczych. Podkreślił, iż niniejsza sprawa (zwrotowa) dotyczyła wyjaśnienia, czy sporna nieruchomość lub jej część przed złożeniem pierwszego wniosku o zwrot stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Przedmiotem tej sprawy nie była ocena legalności decyzji lokalizacyjnej z 1977r., czy też decyzji wywłaszczeniowej z 1979r. w aspekcie zgodności z prawem wyznaczenia strefy buforowej (ochronnej, eksploatacyjnej) i przeznaczenia pod teren inwestycji takiej, a nie innej powierzchni spornego terenu, w szczególności w kontekście przesłanki "niezbędności" terenu o powierzchni 1.746m2 na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 3 ust. 1 i art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r. nr 10, poz. 64 ze zm.). Przedmiotem niniejszej sprawy nie była też ocena, czy przeznaczenie spornego terenu pod inwestycję polegającą na budowie w gruncie magistrali ciepłowniczej uzasadniało tzw. pełne wywłaszczenie poprzez odjęcie prawa własności (art. 4 ww. ustawy wywłaszczeniowej). Sąd I instancji wskazał, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zrealizowanie celu wywłaszczenia poprzez wybudowanie przewodów ciepłowniczych w spornym gruncie nie mogło świadczyć o "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia. Skoro taki był cel wywłaszczenia przedmiotowego gruntu i ten cel został zrealizowany, to nie można uznać, że nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia i przez to stała się zbędna w rozumieniu art. 137 u.g.n. Sąd I instancji zwrócił też uwagę, że pogląd odnoszący się do tego, iż znajdujące się pod powierzchnią ziemi urządzenia techniczne nie stanowią powodu odmowy zwrotu nieruchomości odnosi się do sytuacji, gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na nieruchomości, pod którą położona jest infrastruktura techniczna. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli: S. O., P. O., Z. O., H. S., J. W., E. W., M. O., K. O., H. E., B. K., A. K., V. S. oraz H. O. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 i w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz w związku z art. 137 ust. 2 u.g.n., poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie bada się czy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części nieruchomości z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego artykułu nakłada obowiązek zbadania czy cel wywłaszczenia został zrealizowany zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym przepisami technicznymi, a w konsekwencji czy pomimo realizacji celu wywłaszczenia cześć nieruchomości nie stała się zbędna i podlega zwrotowi; 2. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 140 K.p.a., poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, w której obowiązkiem Sądu dokonującym kontroli legalności zaskarżonej decyzji było uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na uchybienia których dopuścił się organ, polegające na pominięciu zbadania przez organ odwoławczy argumentów podnoszonych przez stronę w odwołaniu dotyczących obszaru działki przeznaczonej na inwestycje celu publicznego, wyznaczenia strefy buforowej, a także kwestii przeznaczenia części działki na inną inwestycję niż wskazaną w decyzji wywłaszczeniowej, co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego oraz doprowadziło do sytuacji, w której postępowanie nie toczyło się w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Przed odniesieniem się do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy podkreślić, iż w toku dotychczasowego postępowania, ale także w badanej skardze kasacyjnej, nie zakwestionowano zarówno tego, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na określony cel publiczny, jak i realizacji celu wywłaszczenia. Z niepodważanych w skardze kasacyjnej okoliczności faktycznych wynika jednoznacznie, iż wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło decyzją Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] stycznia 1979r. pod budowę magistrali sieci ciepłowniczej, zaś w listopadzie 1981r. przekazana została do eksploatacji, przebiegająca przez przedmiotową nieruchomość, sieć parowa - Magistrala M., będąca urządzeniem infrastruktury podziemnej, składającym się z dwóch rur o średnicy 0,5m każda, wraz z przewodami odprowadzającymi parę technologiczną i przewodami kanalizacyjnymi. Tym samym w stanie faktycznym niniejszej sprawy należy uznać, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany i to w takim terminie, że okoliczności sprawy zbędnym czynią wykładnię art. 137 ust. 1 u.g.n. dokonaną z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014r. sygn. akt P 38/11. Skonstatowanie przez Sąd I instancji zrealizowania celu dokonanego wywłaszczenia, trafnie nie pozwoliło wywłaszczonej nieruchomości uznać za zbędną w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. Skarżący kasacyjnie dostrzegając powyższe okoliczności formułują zarzut naruszenia przepisów postępowania i w tym zakresie dopatrują się naruszenia art. 137 ust. 2 u.g.n. przez błędną jego wykładnię polegającą na nie uznaniu, że pomimo realizacji celu wywłaszczenia, część nieruchomości i tak stała się zbędna, w następstwie czego winna podlegać zwrotowi. Oceniając ów zarzut należy wskazać, że powyższy sposób rozumienia art. 137 ust. 2 u.g.n. pozostaje oderwanym od okoliczności badanej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, iż w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości kluczowe znaczenie ma ustalenie celu wywłaszczenia, a zatem rozpoznając wniosek zwrotowy w pierwszej kolejności należy precyzyjnie określić ów cel, aby następnie móc zbadać czy został on zrealizowany (vide: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2018r. sygn. akt I OSK 896/16; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2018r. sygn. akt I OSK 1351/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach badanej sprawy cel dokonanego wywłaszczenia został precyzyjnie wskazany i - jak już o tym była mowa - nie jest on kwestionowany. Co więcej z okoliczności sprawy wynika, iż w momencie wytyczania przebiegu przedmiotowej magistrali ciepłowniczej zaplanowano, w tym także na terenie objętym żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, istnienie pasa eksploatacyjnego o szerokości 30m. Wniosek taki wypływa jednoznacznie z analizy załącznika do decyzji lokalizacyjnej nr [...], a nadto pozostaje w zgodzie z treścią wytycznych urbanistycznych do ww. decyzji, które jasno wskazują, iż teren zajęty pod magistralę ciepłowniczą, w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, zatwierdzonym uchwałą Nr 4/25 PRN z dnia 10 lipca 1969r., jest przeznaczony pod zieleń ochronną. Okoliczności te zostały przywołane przez Sąd I instancji dla potwierdzenia stanowiska organu o zrealizowaniu celu wywłaszczenia na całej wywłaszczonej nieruchomości. Okoliczności te nie były nawet podważane w skardze kasacyjnej, a zatem nastąpiła w tym zakresie petryfikacja okoliczności faktycznych leżących u podstaw kontrolowanego wyroku. Nie można zatem aktualnie zasadnie twierdzić, iż zbędna w rozumieniu art. 137 ust. 2 u.g.n. stała się część wywłaszczonej nieruchomości, skoro w toku dotychczasowego postępowania nie zakwestionowano ustalenia, iż realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła na całym wywłaszczonym obszarze. Przez zbędność nieruchomości na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu rozumie się niezrealizowanie celu, dla którego realizacji nieruchomość została wywłaszczona, bez względu na charakter powodów takiego stanu rzeczy (vide: wyrok NSA z dnia 4 lipca 2019r. sygn. akt I OSK 2307/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem nie zostało podważone ustalenie o zrealizowaniu celu wywłaszczenia na całej wywłaszczonej nieruchomości, to nie jest trafny zarzut kasacyjny w zakresie błędnej wykładni art. 137 ust. 2 u.g.n. Co więcej, trafnie dostrzegł Sąd I instancji, iż niniejsze postępowanie nie może służyć ocenie legalności wydanej w sprawie decyzji wywłaszczeniowej, czy też poprzedzającą ją decyzji lokalizującej przedmiotową magistralę ciepłowniczą. Natomiast argumentacja skargi kasacyjnej zdaje się podważać legalność powyższych rozstrzygnięć w zakresie wyznaczenia szerokości pasa eksploatacyjnego. Odnosząc się do tej kwestii należy jednoznacznie wskazać, iż decyzje powyższe aktualnie pozostają w obrocie prawnym, a więc kształtują stan prawny nieruchomości objętej żądaniem zwrotowym, w tym także wskazując cel i zakres dokonanego wywłaszczenia. Przy czym nie ulega wątpliwości, iż kluczowa dla wyznaczenia zakresu przestrzennego wywłaszczenia jest decyzja lokalizacyjna z dnia [...] maja 1977r. nr [...], która określa szerokość pasa eksploatacyjnego wzdłuż magistrali ciepłowniczej, wyznaczając tym samym zakres wywłaszczenia. Nietrafnie zatem - w ramach niniejszego postępowania - skarżący kasacyjnie domagają się zbadania tego czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w zgodzie z obowiązującymi przepisami, w tym z normami technicznymi. Przy czym należy dostrzec, iż skarżący zupełnie pomijają skutki jakie wywołuje wydana w tej sprawie decyzja lokalizacyjna, a jednocześnie sami nie wskazują takich regulacji prawnych, które w aktualnym stanie sprawy mogłyby stanowić wzorzec kontrolny dla oceny tego czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na całej nieruchomości. Niezasadny jest także drugi z zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Jakkolwiek skarżący kasacyjnie jako naruszone wskazali przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., a także w związku z art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 140 K.p.a., to nie wyjaśnili w czym konkretnie upatrują naruszenia poszczególnych przepisów. Podali natomiast, iż ich naruszenie jest następstwem zaakceptowania przez Sąd I instancji nieprawidłowej wykładni art. 137 ust. 2 u.g.n. będącej skutkiem niewyjaśnienia okoliczności dotyczących wyznaczenia strefy buforowej oraz nieustalenia czy tak wyznaczona strefa ochronna znajdowała oparcie w przepisach prawa. W tej sytuacji należy uznać, iż powyższy zarzut naruszenia przepisów postępowania jest jedynie refleksem pierwszego zarzutu kasacyjnego tyczącego nieprawidłowej wykładni art. 137 ust. 2 u.g.n. Skoro jednak powyższy zarzut uznany został za nietrafny, to tym samym nie można potwierdzić zasadności zarzutu nieprawidłowego zastosowania przepisów wynikowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.). Odnosząc się natomiast do zarzutów kasacyjnych naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a., a także art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 140 K.p.a., należy dostrzec brak wskazania w czym skarżący kasacyjnie upatrują naruszenia poszczególnych regulacji. Tak sformułowane zarzuty kasacyjne uniemożliwiają kontrolę zaskarżonego wyroku, a przez to zarzuty te nie mogą zostać uznane za skutecznie podważające legalność zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 P.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. To do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie nie tylko konkretnych przepisów, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji, ale także precyzyjne wyjaśnienie na czym polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie owych przepisów, a w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa procesowego dodatkowo wykazanie istotnego wpływu takiego naruszenia na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Natomiast przywołane powyżej zarzuty kasacyjne pozbawione są powyższych elementów, uniemożliwiając tym samym ustalenie w czym skarżący kasacyjnie upatrują naruszenia każdego z ww. przepisów. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 P.p.s.a. prowadzi do konkluzji, że nie jest możliwe rozpoznanie merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała NSA z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jest to możliwe jednak tylko wtedy gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019r. sygn. akt I OSK 2220/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.