II SA/Wr 403/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn - spr. Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze sprzeciwu Z. S. od decyzji Wojewody D. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobytu stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597,00 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. (nr [...]) Wojewoda D. po rozpatrzeniu odwołania Z. S. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2020 r. (nr [...]) orzekającej o wymeldowaniu Z. S. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] we W. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił następująco okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Postępowanie administracyjne w sprawie wymeldowania Z. S. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] we W., wszczęte zostało w dniu [...] stycznia 2020 r. na wniosek D. S. Już we wniosku jak i w toku postępowania wnioskodawczyni oświadczyła, że jej syn Z. S. po studiach w roku 1977 wyemigrował do S. i tam zamieszkał, a po powrocie kilkanaście lat temu, zamieszkał ze swoją obecną żoną A. D.-S. we W. przy ul. [...]. W lokalu przy ul. [...] we W. został zameldowany [...] lutego 2011 r. Według oświadczenia wnioskodawczyni syn przebywał w miejscu zameldowania na pobyt stały jedynie w charakterze gościa, odwiedzając ją, czy też z racji prac w ogrodzie znajdującym się w pobliżu przedmiotowego lokalu (i to tylko w sezonie letnim), czasami zdarzało mu się zostawać na noc w mieszkaniu matki. Nigdy nie ponosił kosztów utrzymania lokalu, przechowując w nim jedynie swoje rzeczy, których nie użytkował na co dzień. Ostatni raz syn przebywał w lokalu przy ul. [...] w dniu [...] grudnia 2019 r., był agresywny i pobił ją, przez co wnioskodawczyni wymieniła zamki w drzwiach i nie wyobraża sobie dalszych kontaktów z nim. Prezydent W. przeprowadził postępowanie dowodowe i decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. orzekł o wymeldowaniu Z. S. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy [...] we W. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że Z. S. nie zamieszkuje w miejscu zameldowania na pobyt stały, gdyż wyjaśnienia stron i zeznania świadków, mimo pewnych rozbieżności, wyraźnie wskazują, że faktyczne centrum życiowe Z. S. znajduje się przy ul. [...]. Za taką oceną przemawia również logika i zasady doświadczenia życiowego, które nakazują uznać, iż Z. S. po zawarciu związku małżeńskiego przeniósł swoje centrum życiowe do lokalu żony przy ul. [...] we W., w którym na stale zamieszkują razem. Od powyższej decyzji Z. S. złożył w ustawowym terminie odwołanie do Wojewody D. Podniesiono w nim między innymi, że opuszczenie przedmiotowego lokalu nie nosi cech trwałości i dobrowolności. Poza tym zarzucono brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, polegającego na nieprawidłowym przyjęciu, że odwołujący nie podał żadnych działań celem przywrócenia stanu posiadania przedmiotowego lokalu oraz nie uwzględniono przez organ I instancji istotnej okoliczności sprawy, tj. uprawnienia odwołującego do zajmowania przedmiotowego lokalu, wynikającego z przysługującego mu prawa współwłasności. Decyzją z dnia [...] lipca 2020 roku nr [...] Wojewoda D. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta W. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że z analizy całości akt sprawy wynika, że organ I instancji nie przeprowadził należytego postępowania wyjaśniającego w rozpatrywanej sprawie, a ponadto nie przestrzegał obowiązujących zasad procedury administracyjnej. Zdaniem organu odwoławczego w zaistniałej sytuacji powstaje wątpliwość, czy Z. S. po powrocie z zagranicy i zameldowaniu się na pobyt stały w dniu [...] lutego 2011 r. w ogóle zamieszkiwał w miejscu zameldowania na pobyt stały. Należy przy tym wyjaśnić, że czym innym jest wymeldowanie osoby, a czym innym uchylenie czynności materialno-technicznej polegającej na zarejestrowaniu pobytu osoby w danym lokalu. Wymeldowanie osoby nastąpić może jedynie w sytuacji gdy osoba zamieszkiwała i była prawidłowo zameldowana w danym lokalu, a następnie opuściła ten lokal bez dopełnienia obowiązku wymeldowania się i do takiego przypadku odnosi się art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Natomiast w sytuacji, gdy organ ustalił, iż osoba zameldowana w danym lokalu nie zamieszkiwała w nim w dacie dokonywania zameldowania, ani nie zamieszkała w nim później z zamiarem pobytu w lokalu, wówczas organ winien uchylić czynność zameldowania się osoby w danym lokalu z powodu fikcyjności tej czynności. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności, jeżeli dane zgłoszone do zameldowania lub wymeldowania budzą wątpliwości, to o dokonaniu zameldowania lub wymeldowania rozstrzyga organ gminy w drodze decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie takie może nastąpić w każdym czasie, również już po zarejestrowaniu zgłoszenia zameldowania lub wymeldowania. Zatem po otrzymaniu wniosku D. S. należało wyjaśnić wnioskodawczyni różnicę między wymeldowaniem a uchyleniem materialno-technicznej czynności zameldowania i poczynić ustalenia w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi wniosek, ewentualnie uzyskać zmianę pierwotnego żądania. Dopóki bowiem sprawa nie zostanie zakończona decyzją ostateczną, strona może zmodyfikować swoje żądanie, a organ administracji ma obowiązek na nowo je ocenić, mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta W. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji obowiązany jest ustalić bezspornie przedmiot tego postępowania i przeprowadzić je z uwzględnieniem wskazanych uchybień. Sprzeciw nazwany "skargą" od powyższej decyzji wniósł Z. S. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji kasacyjnej po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego bez rozpoznania zarzutów strony wnoszącej odwołanie i w wyniku tego naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na braku orzeczenia co do istoty sprawy, co skutkowało również naruszeniem zasady dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a., zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się z art. 139 k.p.a. oraz zasady zaufania z art. 8 k.p.a. W oparciu o powyższy zarzut złożono wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, zaś względnie – o uchylenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a w przypadku stwierdzenia przez sąd w toku rozpoznania przedmiotowej sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie – wydanie postanowienia sygnalizacyjnego w trybie art. 155 p.p.s.a. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu II instancji zwrotu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że w ocenie skarżącego organ II instancji dysponował w całości materiałem uprawniającym do wydania decyzji orzekającej co do istoty sprawy, czego jednakże nie uczynił. Organ wydał w konsekwencji decyzję kasacyjną. Co do zasady orzeczenie mogłoby z pozoru wydawać się korzystane dla skarżącego, jednakże takim nie jest z uwagi na liczne błędy w toku postępowania odwoławczego i motywy jakimi kierował się organ II instancji przy wydawaniu decyzji. Ponadto wskazano, całkowity brak odniesienia się przez organ do zarzutów sformułowanych przez skarżącego w treści odwołania od decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu podkreślono, że naruszenia organu skutkowały błędnym przyjęciem przez organ I instancji, że w sprawie spełnione zostały przesłanki warunkujące wymeldowanie skarżącego z lokalu przy ulicy [...] we W., podczas gdy w istocie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nakazywał przyjęcie, że skarżący w tymże lokalu – przed jego opuszczeniem – miał swoje centrum życiowych spraw, zaś jego późniejsze opuszczenie miało charakter niedobrowolnego i nietrwałego. Ponadto wskazano, że organ nie pochylił się nad zarzutami tylko skupił swoją uwagę wyłącznie na wątpliwościach co do kwestii zasadności pierwotnego zameldowania, choć w ogóle to nie było przedmiotem odwołania ani wcześniejszego postępowania. Tym samym, w ocenie skarżącego, organ II instancji nakazał organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, zamierzającego do ewentualnej nieuprawnionej i niedopuszczalnej zmiany treści wniosku D. S. Organ zaś jest zobligowany do badania i rozpoznania sprawy ponad to żądanie. Jeśli zaś – w ocenie organu II instancji – postępowanie wyjaśniające winno być uzupełnione, to organ II instancji winien był – zgodnie z treścią art. 136 § 1 k.p.a. - z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów lub też zlecić te czynności organowi I instancji, czego nie uczynił. Uzasadniając zaś wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżący wskazuje, że jej wykonanie spowoduje trudne do odwrócenia skutki. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda D. wniósł o jego oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w decyzji odwoławczej. Postanowieniem z dnia 20 X 2020 r. Sąd przekazał sprzeciw do rozpatrzenia na rozprawie. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 30 X 2020 r. wyznaczono sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 III 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sprzeciw jest zasadny, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, z późn. zm.) - dalej jako "k.p.a." Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano wyjątkowy charakter przytoczonej regulacji, ściśle związany z określoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy administracji. Podkreślić należy, że organ drugiej instancji nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, lecz jest on zobowiązany sprawę administracyjną rozpoznaną i rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot, ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć. Zatem decyzja kasacyjna może zostać podjęta jedynie wyjątkowo, tj. gdy zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Natomiast organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien w jej uzasadnieniu nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z 3 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1657/15, CBOSA). Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zatem przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Jak podkreśla się w orzecznictwie przepis ten ogranicza możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jedynie zatem w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, zaś zgromadzony materiał dowodowy zawiera takie braki, które uniemożliwiają wręcz orzekanie w sprawie przez organ odwoławczy, zaś wspomniane braki, ze względu na ich rozmiar, nie mogą być uzupełnione w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego, przeprowadzonego przez organ odwoławczy lub zleconego w trybie art. 136 k.p.a., uzasadnione jest wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 3 marca 2020 r., sygn. akt II GSK 3928/17, CBOSA). Przyjęte założenie, dotyczące stosowania decyzji kasacyjnej, ma swoje konsekwencje także, gdy chodzi o zakres kontroli takiej decyzji przez sąd administracyjny. Zgodnie bowiem z treścią art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) dalej jako "p.p.s.a." - rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zatem sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 września 2019 r, sygn. akt II SA/Sz 580/19, CBOSA). Natomiast zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W świetle powyższego stwierdzić należy, że w okolicznościach sprawy zakwestionowana sprzeciwem decyzja Wojewody D. jest wadliwa. Argumentacja przedstawiona przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie potwierdza zasadności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest kwestia wymeldowania Z. S. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] we W. Istota sporu sprowadza się przy tym do oceny czy zostały spełnione przesłanki z art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2019 r., poz. 1397, z późn. zm.) warunkujące wymeldowanie skarżącego z lokalu przy ulicy [...] we W. Zgodnie z treścią powoływanego przepisu - organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Organ I instancji orzekł o wymeldowaniu Z. S. z lokalu przy ulicy [...]. Przyjął przy tym, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezspornie wynika, że Z. S. nie zamieszkuje w miejscu zameldowania na pobyt stały, gdyż zeznania stron i świadków mimo pewnych rozbieżności wyraźnie wskazują, gdzie faktycznie znajduje się jego centrum życiowe. Za tą oceną – zdaniem organu I instancji - przemawiają również logika i zasady doświadczenia życiowego, które nakazują uznać, iż Z. S. po zawarciu związku małżeńskiego przeniósł swoje centrum życiowe do lokalu żony przy ul. [...] we W., w którym na stale zamieszkują razem. Natomiast organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że powstaje wątpliwość, czy Z. S. po powrocie ze S. w 2011 r. i zameldowaniu się na pobyt stały w dniu [...] lutego 2011 roku w ogóle zamieszkiwał w miejscu zameldowania na pobyt stały. Podkreślając jednocześnie, że czym innym jest wymeldowanie osoby, a czym innym uchylenie czynności materialno-technicznej polegającej na zarejestrowaniu pobytu osoby w danym lokalu. Wskazując, że wymeldowanie osoby nastąpić może jedynie w sytuacji gdy osoba zamieszkiwała i była prawidłowo zameldowana w danym lokalu, a następnie opuściła ten lokal bez dopełnienia obowiązku wymeldowania się i do takiego przypadku odnosi się art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Natomiast w sytuacji, gdy organ ustalił, iż osoba zameldowana w danym lokalu nie zamieszkiwała w nim w dacie dokonywania zameldowania, ani nie zamieszkała w nim później z zamiarem pobytu w lokalu, wówczas organ winien uchylić czynność zameldowania się osoby w danym lokalu z powodu fikcyjności tej czynności. Analiza przytoczonych uwag organu odwoławczego prowadzi do wniosku, że powodem zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie było stwierdzenie określonych braków bądź wad w przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu wyjaśniającym, lecz wyłącznie zakwestionowanie dokonanej przez ten organ oceny materiału dowodowego, bez jednoczesnego wskazania, w jakim (istotnym dla sprawy) zakresie postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji musi zostać uzupełnione. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał jedynie, że po otrzymaniu wniosku D. S. należało wyjaśnić wnioskodawczyni różnicę między wymeldowaniem a uchyleniem materialno-technicznej czynności zameldowania i poczynić ustalenia w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi wniosek, ewentualnie uzyskać zmianę pierwotnego żądania. W ocenie organu dopóki bowiem sprawa nie zostanie zakończona decyzją ostateczną, strona może zmodyfikować swoje żądanie, a organ administracji ma obowiązek na nowo je ocenić, mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta W. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji obowiązany jest ustalić bezspornie przedmiot tego postępowania i przeprowadzić je z uwzględnieniem wskazanych uchybień. W ocenie Sądu, świadczy to o naruszeniu art. 138 § 2 k.p.a., polegającym na jego niewłaściwym zastosowaniu. Samo zakwestionowanie oceny materiału dowodowego przyjętej w decyzji pierwszoinstancyjnej i dokonanie odmiennej interpretacji zgromadzonych dowodów, bez wykazania konieczności dodatkowego wyjaśnienia sprawy w znacznym zakresie (a więc bez wykazania braku możliwości dokonania dodatkowych ustaleń przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a.), nie jest wystarczające dla zastosowania ww. przepisu. Podkreślić należy, że dokonanie przez organ odwoławczy odmiennej niż organ pierwszej instancji oceny materiału dowodowego, bez konieczności jego uzupełnienia w znacznym zakresie, winno prowadzić do zastosowania art. 136 k.p.a. i podjęcia decyzji kończącej postępowanie w sprawie. W ocenie Sądu brak jest przeszkód, by ocena zasadności wymeldowania Z. S. bądź okoliczności świadczących o niemożliwości dokonania tej czynności została przeprowadzona w ramach postępowania odwoławczego. Wyjaśnienie wnioskodawczyni różnicy między wymeldowaniem a uchyleniem materialno-technicznej czynności zameldowania i poczynienie ustalenia w zakresie rzeczywistej woli wnioskodawczyni może być zrealizowane na etapie odwoławczym w ramach uprawnień dowodowych wynikających z art. 136 k.p.a. Po wyjaśnieniu tej kwestii organ odwoławczy będzie miał jasność, czy postępowanie z art. 35 ustawy o ewidencji ludności, a więc w sprawie wymeldowania, może być kontynuowane, czy też zachodzi tu konieczność przeprowadzenia postępowania w sprawie uchylenia czynności meldunkowej na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na zasadzie art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., mając na względzie kierunek rozstrzygnięcia oraz wysokość poniesionych przez skarżącego kosztów w łącznej kwocie 597 zł, na którą składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).