II SA/Gd 428/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. H. i R. H. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postepowania egzekucyjnego w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę. UZASADNIENIE M. H. i R. H. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zaskarżone postanowienie wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 listopada 2008 r., nr [..], nałożono na M. H. i R. H. obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wraz z tarasem nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej oraz obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję gospodarczą, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..] położonej w K., gmina K. Strony nie wniosły odwołania od powyższej decyzji, więc stała się ona ostateczna. W związku z brakiem wykonania nałożonego obowiązku upomnieniem z dnia 30 grudnia 2008 r. wezwano zobowiązanych do wykonania obowiązku z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Upomnienie doręczono stronom w dniu 16 stycznia 2009 r. Wobec dalszego braku realizacji obowiązku tytułem wykonawczym z dnia 4 lutego 2016 r. wszczęto postępowanie egzekucyjne. Tytuł wykonawczy doręczono zobowiązanym w dniu 9 lutego 2016 r. Pismem z dnia 15 lutego 2016 r. zobowiązani złożyli zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, które Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego oddalił postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2016 r. Po rozpoznaniu zażalenia postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2016 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 569/16, oddalił skargę zobowiązanych uznając podniesione zarzuty za bezzasadne. Następnie, postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na R. H. i M. H., na każdego z osobna, grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku w wysokości 10.000 zł i wezwał zobowiązanych do uiszczenia grzywny w terminie do dnia 31 sierpnia 2018 r. Po rozpoznaniu zażalenia postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2018 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia 30 listopada 2018 r., w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, prawomocnym wyrokiem z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 629/18, oddalił skargę na powyższe postanowienie. W piśmie z dnia 7 października 2019 r. zobowiązani wystąpili do organu z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego ze względu na to, że egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisów prawa. Postanowieniem z dnia 2 stycznia 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie wystawionego tytułu wykonawczego z dnia 4 lutego 2016 r. Organ wskazał, że przytoczony przez zobowiązanych argument nie znajduje odzwierciedlenia w prawie oraz nie pozwala na umorzenie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Po przebadaniu tytułu wykonawczego organ stwierdził, że obowiązek określony w części 5.B tytułu jest zgodny z treścią obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji organu. Postępowanie egzekucyjne może zostać umorzone w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, jednakże w związku z niewykonaniem obowiązku w niniejszej sprawie organ winien kontynuować prowadzone postępowanie egzekucyjne. Po rozpoznaniu zażalenia M. H. i R. H. postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2020 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ powołał się na art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyjaśniając, że przepis ten zawiera wyczerpujące wyliczenie przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zaistnienie którejkolwiek z nich obliguje organ do umorzenia postępowania, natomiast w niniejszej sprawie żadna z wymienionych w przepisie przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego nie zaistniała. Odnosząc się do zarzutów zobowiązanych organ wyjaśnił, że powołują się oni na art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a., w myśl którego treść obowiązku winna wynikać z: 1) decyzji organu administracyjnego, 2) orzeczenia sądowego, 3) bezpośrednio z przepisu prawa. Organ wskazał, że przesłanki te nie muszą występować łącznie. W niniejszym przypadku egzekwowany obowiązek został określony zgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 listopada 2008 r., a zatem argumentacja polegająca na określeniu egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisu prawa nie ma w tej sytuacji racji bytu. Organ przypomniał, że na dzień wydania postanowienia zobowiązani nadal nie wykonali obowiązku, zatem twierdzenia o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania egzekucyjnego należy uznać za niezasadne. W skardze na powyższe postanowienie M. H. i R. H. zarzucili naruszenie: 1) art. 59 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jej niezastosowanie we wskazanym stanie faktycznym, 2) zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.), która nakazuje organom administracji publicznej działania na podstawie i w granicach prawa, 3) art. 7 k.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej w toku postępowania stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, 4) zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) zgodnie z którą, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Skarżący wnieśli o uchylenie postanowień obu instancji w całości i umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania, a ponadto o wstrzymanie wykonania tytułu wykonawczego, w tym zawieszenie postępowania egzekucyjnego objętego tytułem do czasu rozpoznania przedmiotowej skargi. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w trakcie postępowania zwracano uwagę na okoliczności wskazujące, że twierdzenie o bezprzedmiotowości prowadzenia tego postępowania jest zasadne, zwłaszcza w świetle wielokrotnie podnoszonych zarzutów merytorycznych, które wobec aktualnego stanu sprawy winny zostać rozpatrzone w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skarżący podtrzymali zarzuty podnoszone dotychczas. Wskazano, że postępowanie egzekucyjne nie może służyć wykonaniu obarczonej błędem bezpodstawności decyzji, a także będących jej następstwem dalszych orzeczeń, w świetle istnienia przesłanego do uchylenia aktu pierwotnego, co w konsekwencji powinno skutkować na obecnym etapie umorzeniem postępowania egzekucyjnego w administracji. W ocenie skarżących, organy administracyjne powinny dokonać weryfikacji podstawy stosowania grzywny w kontekście bezpodstawności nałożenia samego obowiązku rozbiórki obiektów nie podlegających obowiązkom zgłoszeniowym prawa budowlanego. Ponadto, zarzucono Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, że nie dokonał ciążącego na nim z urzędu obowiązku zbadania zasadności umorzenia postępowania egzekucyjnego, ale także nie podjął działań w kierunku rewizji ustaleń będących podstawą nałożenia określonego uprzednio obowiązku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie zawierają naruszeń prawa, które uzasadniałyby ich uchylenie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 kwietnia 2020 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 stycznia 2020 r. o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego w administracji prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 4 lutego 2016 r., w związku z niewykonaniem obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego I instancji z dnia 12 listopada 2008 r. Podstawą prawną zakwestionowanego rozstrzygnięcia były przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a. W sprawie niesporne jest, że decyzją z dnia 12 listopada 2008 r. na skarżących został nałożony obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wraz z tarasem nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej oraz obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję gospodarczą, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..] położonej w K., gmina K. Wobec niewniesienia odwołania decyzja ta stała się ostateczna. Nie jest także przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, że ostatecznie nałożony na skarżących obowiązek rozbiórki nie został przez nich wykonany. Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał zobowiązanemu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Z kolei zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru, którego elementy składowe określa przepis art. 27 u.p.e.a. W myśl art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. tytuł wykonawczy winien natomiast zawierać m.in. treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek. Powyższe przesłanki zostały niewątpliwie w niniejszej sprawie spełnione. Inspektor powiatowy w pierwszej kolejności wystosował w dniu 30 grudnia 2008 r. do zobowiązanych upomnienie wzywające do wykonania nałożonego obowiązku ze wskazaniem konsekwencji związanych z niezastosowaniem się do wezwania, tj. wszczęciem i prowadzeniem postępowania egzekucyjnego, a wobec dalszego uchylania się przez zobowiązanych od wykonania rozbiórki, organ wystawił M. H. i R. H. tytuł wykonawczy z dnia 4 lutego 2016 r., który doręczono skarżącym w dniu 9 lutego 2016 r. Przy czym, w ocenie Sądu, tytuł ten spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 u.p.e.a., w szczególności zaś prawidłowo wskazano podstawę prawną egzekwowanego obowiązku (rubryka B.1-4) oraz szczegółowo przytoczono jego treść (rubryka B.5). Podkreślenia wymaga, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowego było ustalenie, czy w sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia prowadzonej egzekucji administracyjnej. Przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego enumeratywnie wymienia przepis art. 59 § 1 u.p.e.a., który przewiduje, że postępowanie egzekucyjne umarza się: 1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania; 2) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał; 3) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa; 4) gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego; 5) jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny; 6) w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego; 7) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu; 8) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania; 9) na żądanie wierzyciela; 10) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Skarżący, będący zobowiązanymi w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym, zażądali umorzenia postępowania egzekucyjnego wskazując na określenie w tytule wykonawczym obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji organu. Przy czym, skarżący w swoim żądaniu z dnia 7 października 2019 r. powoływali się na to, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym ma podstawę w zaskarżonej przez zobowiązanych decyzji administracyjnej i pozostaje rażąco sprzeczny z właściwymi normami prawa materialnego. W ocenie Sądu stanowisko skarżących nie jest zasadne i nie mogło stanowić podstawy umorzenia prowadzonego przeciwko nim postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania decyzji, z której wynika podlegający egzekucji obowiązek i nie ma prawnej możliwości zanegowania jej prawidłowości. Administracyjne postępowanie egzekucyjne ma bowiem charakter następczy względem postępowania, w którym dochodzi do określenia lub nałożenia obowiązku. Postępowanie egzekucyjne ma na celu doprowadzenia do realizacji obowiązku przez zobowiązanego, który został na niego nałożony ostateczną decyzją administracyjną, a nie jest przez niego wykonywany dobrowolnie. W postępowaniu egzekucyjnym nie można zatem kwestionować zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w przepisie art. 16 § 1 k.p.a., decyzje ostateczne mogą być uchylone lub zmienione tylko w drodze trybów szczególnych w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie może to się jednak stać za sprawą skargi wniesionej do sądu administracyjnego na postanowienie wydane w toku postępowania egzekucyjnego, czy też za sprawą środków odwoławczych wnoszonych w toku postępowania egzekucyjnego. W konsekwencji, zarówno argumentacja wniosku o umorzenie postępowania, jak i skargi, zmierzająca głównie do zakwestionowania decyzji określającej obowiązek rozbiórki, nie jest zasadna i nie może odnieść zamierzonego przez stronę skutku w postaci podważenia legalności zaskarżonego postanowienia. Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy prawidłowo stwierdziły, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka umorzenia postępowania egzekucyjnego określona w art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a. W doktrynie przyjmuje się, że we wskazanej podstawie umorzenia postępowania egzekucyjnego chodzi o zniekształcenie w sferze przedmiotu tego, co może odnosić się zarówno do rodzaju egzekwowanego obowiązku, jak i innych jego parametrów, np. wysokości egzekwowanej należności (por. D.R. Kijowski (red.), Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2015). W niniejszej sprawie treść decyzji z dnia 12 listopada 2008 r. wskazuje, że przedmiotem obowiązku jest rozbiórka obiektu budowlanego wraz z tarasem nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej oraz obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję gospodarczą, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..] położonej w K., gmina K. Analiza treści tytułu wykonawczego z dnia 4 lutego 2016 r. potwierdza natomiast jednoznacznie, że w części B pkt 5 tego dokumentu zawarto obowiązek o tożsamej treści, co świadczy nie tylko o spełnieniu wymogu z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., ale potwierdza także brak podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tego tytułu, gdyż nie zachodzi niezgodność pomiędzy egzekwowanym obowiązkiem a jego treścią wynikającą z ostatecznej decyzji o rozbiórce. Powyższej oceny nie zdołała zmienić argumentacja sformułowana w skardze ani zarzuty, które okazały się niezasadne. Skarżący bowiem w rzeczywistości nie wskazali żadnych okoliczności uzasadniających wystąpienie przesłanki umorzenia postępowania z art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a., natomiast podniesione w skardze kwestie związane z zasadnością nałożonego obowiązku rozbiórki nie mogły skutecznie podważyć prawidłowości wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć. Poza granicami niniejszej sprawy była bowiem ocena prawidłowości decyzji z dnia 12 listopada 2008 r., tj. podstawy prawnej toczącego się postępowania egzekucyjnego, a także zasadność zarzutów, jakie skarżący wnieśli odnośnie do tego postępowania egzekucyjnego. Przypomnieć bowiem należy, że prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 569/16, oddalono skargę M. H. i R. H. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 sierpnia 2016 r. w przedmiocie zarzutów dotyczących tytułu wykonawczego z dnia 4 lutego 2016 r. Z kolei prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 629/18, oddalono skargę M. H. i R. H. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 sierpnia 2018 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki. W konsekwencji, przedmiotem niniejszego postępowania sądowego nie jest ani decyzja nakazująca rozbiórkę (podstawa prawna obowiązku), ani postanowienie o ukaraniu grzywną w celu przymuszenia, lecz jedynie legalność wydanych postanowień o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Skoro sądowa kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa uprawniającego Sąd do jego wyeliminowania z obrotu prawnego, to zasadnym było oddalenie skargi, o czym orzeczono w sentencji wyroku, kierując się dyspozycją z art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekał w niniejszej sprawie w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.