I OSK 868/14

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz- Furmanik Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1933/13 w sprawie ze skargi K. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 30 grudnia 2013 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1933/13), oddalił skargę K. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], Prezydent W. ustalił koszty usunięcia i przechowywania pojazdu marki A. nr rej. [...] na parkingu strzeżonym w łącznej wysokości [...] zł i zobowiązał K. We. do ich uiszczenia. Decyzja ta została doręczona K.W. w dniu [...] grudnia 2005 r. - w trybie doręczenia zastępczego. W dniu [...] stycznia 2013 r. strona wniosła odwołanie. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – orzekając na podstawie art. 134 k.p.a. – stwierdziło, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, iż w niniejszym przypadku – zgodnie z art. 42-44 k.p.a.- decyzja organu I instancji została doręczona K. W. na jego adres. Z uwagi na nieobecność adresata decyzję pozostawiono na okres 14 dni w placówce pocztowej, a zawiadomienie o tym operator umieścił w skrzynce pocztowej w dniu [...] listopada 2012 r. Przesyłkę powtórnie awizowano w dniu [...]listopada 2012 r. Adresat nie podjął przesyłki i została ona zwrócona nadawcy. Termin 14 dni upłynął zatem w dniu [...] grudnia 2012 r., zaś czternastodniowy termin do wniesienia odwołania biegł od dnia [...] grudnia 2012 r. i upłynął w dniu [...] grudnia 2012 r. Wniesienie przez odwołującego się odwołania w dniu [...] stycznia 2013 r., nastąpiło zatem po upływie ustawowego terminu. Na wyżej przedstawione postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2013 r. K. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której kwestionował jego prawidłowość i twierdził, że było ono dla niego krzywdzące. Podnosił też, że w miesiącach w listopadzie i grudniu 2012 r. przebywał za granicą. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Oddalając skargę – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.,) dalej "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiadało prawu. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że warunkiem skuteczności wniesienia odwołania od decyzji jest zachowanie ustawowego terminu, przewidzianego do dokonania tej czynności. W niniejszym jednak przypadku skarżący złożył zaś odwołanie z uchybieniem w/w terminu. Skarżącemu bowiem skutecznie doręczono decyzję organu I instancji w trybie doręczenia zastępczego, o który mowa w art. 44 § 1-4 k.p.a., wobec braku możliwości doręczenia mu decyzji – w trybie art. 42 i 43 k.p.a. Sąd zwrócił w tym miejscu uwagę, że domniemanie skuteczności doręczenia, dokonywanego w trybie art. 44 k.p.a., zdeterminowane jest łącznym spełnieniem określonych w tym przepisie przesłanek, tj.: 1) niemożności doręczenia pisma adresatowi pod prawidłowo oznaczonym adresem jego miejsca zamieszkania, jego dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy, 2) pozostawienia przesyłki dla adresata w oddawczym urzędzie pocztowym i dwukrotnego umieszczenia zawiadomienia o dacie i miejscu pozostawienia przesyłki w skrzynce na korespondencję lub w innych miejscach, wskazanych w art. 44 § 2 k.p.a., 3) upływu czternastodniowego terminu przechowywania pisma w placówce pocztowej oraz udokumentowaniem powyższego w materiale dowodowym sprawy, zwłaszcza zaś w tzw. zwrotnym potwierdzeniu poświadczenia odbioru dołączonego do doręczanej przesyłki. Uwzględniając powyższe, Sąd Wojewódzki podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie doręczenie skarżącemu, wydanej w dniu [...] listopada 2012 r. przez organu I instancji decyzji, dokonane zostało z zachowaniem wymogów określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Doręczyciel w dniu [...] listopada 2012 r., z uwagi na niezastanie adresata pod wskazywanym przez niego adresem, pozostawił w oddawczej skrzynce pocztowej zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w Urzędzie Pocztowym W. [...]. Przesyłkę powtórnie awizowano w dniu [...] listopada 2012 r. Skarżący zaś nie podjął jej i w związku z tym została ona zwrócona nadawcy. Czternastodniowy termin zaskarżenia upłynął zatem w dniu [...] grudnia 2012 r., bo biegł od dnia [...] grudnia 2012 r. Złożenie wiec odwołania w dniu [...] stycznia 2013 r. nastąpiło z uchybieniem ww. terminu. Sąd Wojewódzki zwrócił jednocześnie uwagę, iż skarżący nie skorzystał w niniejszym przypadku z możliwości wszczęcia procedury, przewidzianej w art. 58-60 k.p.a., przewidującej możliwość zwrócenia się przez stronę o przywrócenie uchybionego terminu do dokonania czynności prawnej, co mogłoby doprowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy w przypadku uznania wniesienia przez niego odwołania za czynność skuteczną. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, K. W. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1. art. 41 k.p.a. - poprzez przyjęcie przez Sąd poglądu, że skarżący - na podstawie art. 41 § 1 k.p.a. - miał obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o zmianie swojego adresu, 2. art. 44 k.p.a. - poprzez przyjęcie przez organ, iż przesłanką zastosowania doręczenia zastępczego - w odniesieniu do pism adresowanych do osób fizycznych - jest niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 k.p.a. i 43 k.p.a., z powodu niepowiadomienia organu administracji o zmianie adresu zamieszkania przez stronę postępowania. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor podnosił, że - zgodnie z art. 41 § 1 k.p.a. - strony postępowania oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu zamieszkania. W powyższej sprawie skarżący nie miał jednak takiego obowiązku, albowiem jego wyjazd, przypadający na listopad i grudzień 2012 r., miał charakter czasowy i nie oznaczał zmiany miejsca jego stałego pobytu. Wzmiankowano, że skarżący nie planował dwumiesięcznego pobytu za granicą, gdyż prognozował swoją nieobecność w miejscu zamieszkania przez okres nie dłuższy niż 3 tygodnie. Z przyczyn jednak od niego nie przewidywalnych okres ten przedłużył się. Ponadto skarżący akcentował, iż w związku z prowadzonym postępowaniem nie został pouczony o obowiązku powiadamiania organu o zmianie miejsca pobytu przy zawiadomieniu z dnia [...] sierpnia 2012 r. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które zostały oparte na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., (naruszeniu przepisów prawa procesowego), to jest art. 41, art. 42, art. 43 i art. 44 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny powyższych zarzutów należy w pierwszym rzędzie jednak wskazać, iż nie zostały one w ogóle poprawnie sformułowane nawet co do zasady. Skarżący zarzucił bowiem Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie nie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która to ustawa jest sądową ustawą procesową, stosowaną przez sądy administracyjne a przepisów procedury administracyjnej, obowiązującej w postępowaniu przed organami administracji publicznej. Tym niemniej, mając na uwadze treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1), skład orzekający uznał, że zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki wymienionych wyżej przepisów winny być w tym przypadku rozumiane w ten sposób, iż – zdaniem autora skargi kasacyjnej - Sąd I instancji wadliwie uznał, że w toku postępowania przed organem nie doszło do naruszenia w/w przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W związku powyższym należy stwierdzić, że zarzuty kasacyjne nie były jednak zasadne. Zmierzały one do podważenia wyrażonego – zdaniem skarżącego – przez Sąd Wojewódzki poglądu, że skarżący miał w rozpatrywanym stanie faktycznym obowiązek zawiadomienia organu o zmianie swojego miejsca zamieszkania, zaś przesłanką doręczenia zastępczego pisma osobie fizycznej w postępowaniu administracyjnym jest brak możliwości jego doręczenia w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. Stanowisko to nie było jednak trafne. Podstawą wydania kontrolowanego przez Sąd I instancji postanowienia, nie była bowiem okoliczność, że skarżący nie dopełnił obowiązku zgłoszenia organowi – zgodnie z art. 41 § 1 k.p.a. – zmiany miejsca swojego zamieszkania, ale fakt, iż wniósł on odwołanie od prawidłowo doręczonej mu decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2012 r. po upływie terminu, zakreślonego do dokonania tej czynności. Nadmienić przy tym wypada, że w sprawie było okolicznością bezsporną, że adres na który doręczona została skarżącemu korespondencja odnosił się do jego stałego miejsca zamieszkania. Stwierdzenie, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu było zaś konsekwencją faktu, iż w czasie doręczania decyzji skarżący był nieobecny w miejscu zamieszkania (z art. 42 § 1, 2 i 3 k.p.a.) i jednocześnie brak było również możliwości doręczenia w/w decyzji dorosłemu domownikowi skarżącego, jego sąsiadowi lub dozorcy domu, którzy podjęli by się oddania pisma adresatowi (art. 43 zd. 1 k.p.a.). Okoliczności tych zresztą sam skarżący nie negował, a tylko one powodowały, że organ był zobligowany do dokonania – zgodnie z art. 44 § 1-4 k.p.a. - tzw. doręczenia zastępczego. Doręczenie to polega zaś na tym, że poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej ( w przypadku doręczania pisma przez pocztę) lub złożeniu pisma na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się przy tym w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku natomiast niepodjęcia przesyłki w w/w terminie pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Z tych powodów zarzucanie Sądowi I instancji dokonanie wadliwej oceny zaskarżonego postanowienia, w sytuacji, gdy powoływana w skardze kasacyjnej okoliczność nie stanowiła podstawy wydanego przez Kolegium postanowienia, nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Marginalnie należy przy tym wskazać, że skarżący, dążąc do rozpoznania jego odwołania i akcentując, że uchybienie terminu do jego wniesienia było przez niego niezawinione, powinien był – jak słusznie zauważył to Sąd Wojewódzki – złożyć w tym przypadku wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, czego jednak nie uczynił. Należy również zauważyć, że w sytuacji, gdy organy administracji publicznej – zgodnie z art. 8 k.p.a. – zobligowane są prowadzić postępowanie administracyjne w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, skarżący, mając świadomość braku możliwości należytego zadbania o własny interes, mógł również poinformować Prezydenta W. o planowanym wyjeździe, czego jednak także nie uczynił. Brak zatem aktywności skarżącego w tym przypadku, przy jednoczesnym braku możliwości uzyskania przez organ informacji o jego czasowej nieobecności w miejscu stałego pobytu, spowodował powstanie dla skarżącego negatywnych skutków. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. poz.658) - orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.