I OSK 1736/20

SENTENCJA Dnia 18 grudnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1114/19 w sprawie ze skargi C. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2020 r. (sygn. akt I SA/Wa 1114/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz C. O. za nieruchomość położoną w [...] w dzielnicy [...] przy ul. [...], stanowiącej dz. ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, zajętej pod drogę. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Miasto [...] zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) - poprzez niewłaściwą, rozszerzającą i sprzeczną z zasadą skargowości wykładnię, prowadzącą do obejścia tego przepisu przewidującego zawite terminy prawa materialnego na złożenie stosownych wniosków, poprzez uznanie, że w przypadku jasnego i precyzyjnego (poprzez podanie numeru ewidencyjnego działki, obrębu, powierzchni, księgi wieczystej i adresu porządkowego) wskazania w podaniu nieruchomości, za którą strona domaga się odszkodowania, organ nie jest związany treścią wniosku, a ciąży na nim obowiązek badania, czy wnioskodawca przypadkiem nie objął wolą innej nieruchomości, a następnie wzywania do doprecyzowania podania, 2. art. 133 §1 p.p.s.a. - poprzez oparcie wyroku na niepełnej analizie i nietrafnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, przejawiającej się: a) błędnym ustaleniem treści wniosku C. O. z dnia 30.12.2005 r. i przyjęciem, że: "niewątpliwie zatem intencją skarżącej było uzyskanie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę określoną przez podanie nazwy ulicy", a ustalenie numeru działki ewidencyjnej należało do organu, podczas gdy numer ewidencyjny działki ([...]) został wraz z obrębem ([...]), powierzchnią działki ([...] m.kw.) i numerem KW ([...]) wskazany we wniosku, a nazwa ulicy ([...]) podana została wraz z numerem porządkowym przypisanym do budynku, stanowiącego część składową gruntu wskazanego we wniosku jako działka [...]), b) nieuzasadnionym uznaniem, że w powołanym wniosku doszło jedynie do błędnego powołania numeru działki ewidencyjnej, podczas gdy chociażby powierzchnia działki ewidencyjnej wskazana przez wnioskodawców drastycznie różni się od powierzchni aktualnej działki ew. nr [...] (jest kilkadziesiąt razy większa), a w ramach należytej staranności i dbałości o własne interesy niewątpliwie mieści się chociażby jedynie przybliżone określenie gruntu, za który wnioskodawca domaga się odszkodowania, c) błędnym uznaniem, że skoro ze znajdującego się w aktach sprawy opracowania będącego analizą zmian w ewidencji gruntów wynika, że działka ew. nr [...] została "wydzielona i oznaczona jak wyżej" dopiero w 2007r., a więc już po złożeniu wniosku przez skarżącą, to automatycznie uznać należy, że wniosek, w którym wnioskodawca powołując wszystkie identyfikujące nieruchomość oznaczenia i wskazując na kilkadziesiąt razy większą powierzchnię dążył do uzyskania odszkodowania za faktycznie zajęty pod drogę grunt, podczas gdy z zasad logiki i doświadczenia życiowego wynika, że każdy w analogicznej sytuacji odróżniły faktycznie zajętą pod drogę powierzchnię od działki, która pozostała po jej odjęciu, czy też chociażby zasygnalizował niepewność co do sposobu jej określenia, d) nieuwzględnieniem, iż z pisma Biura Geodezji i Katastru z dnia 16 maja 2012 r. wynika, że działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2 nie stanowi części nieruchomości opisanej w księdze wieczystej KW [...] stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha, e) twierdzeniem, iż organ I instancji dokonał "diametralnej zmiany stanowiska" podczas gdy wszystkie wydane dotąd przez organ I instancji były decyzjami odmownymi. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 oraz 107 § 3 k.p.a. - poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny prowadzonego przez Wojewodę [...] postępowania dowodowego i niedostrzeżenie, że organy obu instancji w sposób prawidłowy zgromadziły i oceniły materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie, jak również uzasadniły rozstrzygnięcie, 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez uznanie, że stanowiące wyraz kontroli instancyjnej utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w wyniku podzielenia od początku konsekwentnej argumentacji tego organu może podważać zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, jak również przez kompletnie nieuzasadnione przyjęcie, że organ I instancji "diametralnie zmienił stanowisko", 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 110 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez: a) niedostrzeżenie, że wcześniejsze decyzje Wojewody [...] miały charakter decyzji kasatoryjnych (postępowanie w I instancji zostało nimi całkowicie zniesione), w konsekwencji nowego postępowania na nowo ustalono stan faktyczny i prawny, a w efekcie przestał istnieć stan prawny i faktyczny, który stanowił dla sądu podstawę do porównania dotychczasowych orzeczeń Wojewody, a ponadto zalecenia zawarte w decyzji kasatoryjnej wiążą jedynie w zakresie wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, b) nieuwzględnienie, że z zasady związania organu wydanymi wcześniej decyzjami chodzi o to, by po dacie prawidłowego doręczenia decyzji organ nie dokonywał bez wiedzy stron zmian w takiej decyzji, nie uchylał jej lub nie zastępował inną. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżące kasacyjnie Miasto [...] wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie - przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną C. O. wnosiła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny generalnie związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a. ) a która to sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła. Tym niemniej, skład orzekający pragnie w tym miejscu podkreślić, że rozpoznawaną sprawę cechowała szczególna specyfika, a która była związana z podmiotem, wnoszącym skargę kasacyjną. W przedmiotowej sprawie jego stroną (wnioskodawczynią) w postępowaniu administracyjnym była C.O., która w dniu 30 grudnia 2005 r.- w oparciu o art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – wystąpiła o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] w dzielnicy [...] przy ul. [...], stanowiącą – wg określenia podanego we wniosku - dz. ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 jako zajętą pod drogę. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], wniosek ten został negatywnie rozpoznany przez Prezydenta [...], działającego w charakterze starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Decyzja ta następnie została utrzymana w mocy, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] a która to decyzja stała się z kolei przedmiotem skargi, wniesionej przez C.O., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jak wynika z akt sądowych w postępowaniu przed Sądem I instancji Miasto [...], reprezentowane przez Prezydenta [...], występowało jako strona postępowania i podmiot ten – jak wyżej wskazano – wniósł skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego, uchylającego zaskarżoną decyzję Wojewody [...] wraz z decyzją organu I instancji. W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że: Zgodnie z art. 173 § 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Jak przyjął zaś Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r. (sygn. akt OPS 1/04), Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, może z urzędu badać, czy skarga ta została wniesiona przez stronę (art. 173 § 2 p.p.s.a.), ponieważ jest to jedna z przesłanek warunkujących jej dopuszczalność. Podnieść w tym miejscu zatem trzeba, że w innej uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, to jest w uchwale z dnia 16 lutego 2016 r. (sygn. akt: I OPS 2/15, LEX nr 1976314) Sąd ten wskazał, iż powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art 12 ust 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r, poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r, poz.1445). Prawo do sądu nie może bowiem przysługiwać jednostkom samorządu terytorialnego na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej dla tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. W procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej decyzji wydawanych przez organ jednostki samorządu terytorialnego nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, ponieważ postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Z tego powodu jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, nie powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie odmiennej reguły podważałoby zaufanie do organów władzy publicznej a to prowadziłoby do wniosku, że jednostki te nie działają zgodnie z prawem, lecz kierują się własnymi interesami, nierzadko nie mającymi podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Jeśli zatem – jak kontynuował Sąd - wydana przez starostę decyzja jest niezgodna z prawem, to wspomniana jednostka może zwrócić się do prokuratury o zaskarżenie tej decyzji w drodze odwołania ( art. 183 k.p.a.) lub sprzeciwu, w trybie określonym w art. 184 § 1 k.p.a., jeżeli decyzja jest ostateczna, a przepisy tego kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. W rezultacie zatem – zdaniem składu siedmiu sędziów NSA - powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest bowiem wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego, realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Podzielając powyższy pogląd skład orzekający zwraca zatem uwagę na fakt, iż stanowisko zawarte w tej uchwale zostało następnie recypowane przez orzecznictwo sądowoadministracyjne do wszystkich postępowań podobnych, to jest takich, w których organem orzekającym w pierwszej instancji był prezydent miasta na prawach powiatu. Skoro bowiem przymiotu strony pozbawia jednostkę przyznanie jej organowi wykonawczemu kompetencji do rozpoznawania sprawy to bez względu na rodzaj czy tryb tego postępowania okoliczność ta musi być uwzględniania. Zatem tam, gdzie sprawę rozstrzygał organ administracji, będący jednocześnie organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, jednostka ta nie ma interesu prawnego - w rozumieniu art. 28 k.p.a. - do bycia stroną takiego postępowania. Powyższe stanowisko –zdaniem składu orzekającego - ma również zastosowanie w stosunku do Prezydenta [...], gdyż Miasto [...], niezależnie od tego, jak określono jego sposób reprezentacji i który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, jest podmiotem jednolitym. Wskazać też trzeba, że analogiczny pogląd został wyrażony w stosunku do Prezydenta [...] także w szeregu innych sprawach np. dotyczących wniosku Miasta [...] o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, w których Naczelny Sąd Administracyjny wydał w dniu 16 czerwca 2020 r. wyroki (sygn. akt: I OSK 2620/19, I OSK 1926/19, I OSK 1927/19, I OSK 2020/19, I OSK 2021/19, I OSK 2029/19 i I OSK 2027/19) czy w prawie identycznej sprawie jak obecnie rozpoznawana to jest sprawie o sygnaturze akt I OSK 2735/13. W tej ostatniej bowiem sprawie, również dotyczącej odszkodowania dochodzonego w oparciu o art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wyrokiem z dnia 5 maja 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Miasta [...] stwierdzając brak legitymacji procesowej po stronie skarżącego. W tych warunkach, biorąc pod uwagę, że – jak wyjaśniono to w uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r. (sygn. akt OPS 1/04) – mimo, że zasadą jest, iż wniesienie skargi kasacyjnej przez nieuprawniony podmiot powoduje jej odrzucenie – to jeżeli podmiot ten został dopuszczony do udziału w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym jako strona – to nie można, wniesionej przez niego, skargi kasacyjnej odrzucić – Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.