V SA/Wa 622/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi M. M. (dalej: "skarżąca" lub "strona") jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] stycznia 2020 r. nr [...], którą odmówiono umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą (płatnika opłacającego składki na własne ubezpieczenie). Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek na Fundusz Pracy i Solidarnościowy Fundusz Wsparcia Osób Niepełnosprawnych wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS" lub "organ") z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek. W uzasadnieniu strona wskazała, że nie jest w stanie zgromadzić środków pieniężnych na składki, gdyż branża w której działa czyli rynek książki, "od lat wykazuje tendencję do zmniejszania czytelnictwa i kurczenia się rynku sprzedaży". Oświadczyła, że nie zarabia tyle aby mogła jeszcze płacić na osoby niepełnosprawne. W oświadczeniu z [...] listopada 2019 r. (data wpływu do ZUS) skarżąca doprecyzowała, że wniosek o umorzenie dotyczy całości zadłużenia. Decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] ZUS odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie [...] zł w tym na: a) ubezpieczenia społeczne za okres: 05/2014-12/2016, 02/2017-10/2017, 01-02/2018, 04/2018-08/2019 w kwocie [...] zł w tym z tytułu: – składek – [...] zł, – odsetek (naliczonych na 27 września 2019 r.) – [...] zł, – kosztów upomnienia - [...] zł, b) ubezpieczenie zdrowotne za okres: 05/2014-08/2014, 10/2014-01/2017, 04/2017- 08/2019 w kwocie [...] zł w tym z tytułu: – składek -[...] zł, – odsetek (naliczonych na 27 września 2019 r.) – [...] zł, – kosztów upomnienia - [...] zł, c) Fundusz Pracy za okres: 04/2014-02/2017, 04/2017-08/2019 w kwocie [...] zł w tym z tytułu: – składek – [...] zł, – odsetek (naliczonych na 27 września 2019 r.) - [...] zł, – kosztów upomnienia - [...] zł. W uzasadnieniu decyzji ZUS wskazał, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą od 1 grudnia 2009 r. pod nazwą "[...]" M. M. w zakresie wydawania książek. W związku z tym, że nie wywiązywała się z obowiązku opłacania obowiązkowych należności z tytułu składek na jej koncie powstały zaległości. Należności na koncie płatnika-skarżącej nie uległy przedawnieniu a całość zadłużenia objęta jest czynną egzekucją. Bieg terminu przedawnienia najstarszych zaległości tj. od 04/2014 do 03/2015 został zawieszony od 20 marca 2015 r., tj. dnia doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji określającej wysokość zadłużenia. Decyzja jest prawomocna od 11 czerwca 2015 r., a 18 czerwca 2015 r. doręczono wydane na jej podstawie tytuły wykonawcze. W związku z wszczęciem postępowania egzekucyjnego, nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia powyższych należności od 20 marca 2015 r. i trwa nadal. W chwili obecnej w sprawie prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Dyrektora Oddziału za okres 04/2014-05/2016, 02/2017-04/2019 oraz przez Naczelnika Urzędu Skarbowego za okres 06/2016-01/2017. Egzekucja nie została zakończona. Organ wyjaśnił, że w celu zapewnienia zgodności działań Zakładu w zakresie umorzenia z przepisami ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 362) i w związku z tym, że płatnik jest przedsiębiorcą (przedsiębiorca - każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą, w tym o charakterze niezarobkowym, bez względu na jego formę organizacyjno-prawną oraz sposób finansowania) dokonano analizy wniosku pod kątem wystąpienia przesłanek wynikających z art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. UE C 83 z dnia 30 marca 2010 r.) decydujących o uznaniu przedmiotowego wsparcia finansowego za pomoc publiczną. Z akt sprawy wynika, że ewentualna pomoc nie przekroczyłaby ustalonego pułapu 200 tys. euro, w związku z powyższym ewentualne umorzenie należności z tytułu składek mogłoby stanowić pomoc de minimis. W ocenie ZUS w odniesieniu do skarżącej nie zaistniała przesłanka całkowitej nieściągalności, pozwalająca na umorzenie należności z tytułu składek. W stosunku do działalności skarżącej nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne, wysokość zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek, przewyższa kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Nie nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej – skarżąca jest aktywnym przedsiębiorcą a z prowadzonej działalności osiąga dochody. Nie występuje również kryterium braku małżonka, gdyż strona pozostaje w związku małżeńskim z T. M. Organ uprawniony (naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy) nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. W przedmiotowej sprawie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne przez Dyrektora Oddziału za okres 04/2014-05/2016, 02/2017-04/2019 oraz przez Naczelnika Urzędu Skarbowego za okres 06/2016-01/2017, które nie zostało zakończone. Zatem nie można jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W sprawie skarżącej nie zaszły przesłanki umorzenia w postaci poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub nadzwyczajnego zdarzenia, powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić stronę możliwości dalszego prowadzenia działalności. Ustawodawca przewidział jako jedną z okoliczności przemawiających za umorzeniem należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, chorobę przewlekłą zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającą zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów świadczących o jej chorobie lub chorobie członków jej najbliższej rodziny, nad którymi sprawuje bezpośrednią opiekę, która uniemożliwiłaby, bądź w znacznym stopniu ograniczyłaby stronie możliwość pozyskiwania dochodów niezbędnych do spłaty zadłużenia. Ponadto skarżąca jest osobą aktywną zawodowo, gdyż prowadzi własną działalność gospodarczą, zatem stan zdrowia nie pozbawia jej możliwości uzyskiwania dochodów niezbędnych do spłaty zadłużenia. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wykluczył również możliwość umorzenia ze względu na trudną sytuację finansową, która w przypadku spłaty przez stronę zadłużenia pozbawiłaby ją i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. We wspólnym gospodarstwie domowym strona wykazała małoletnią córkę J., a jako źródłem utrzymania dochody z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, które wg oświadczenia strony kształtowały się następująco: 1) 2017 r. – [...] zł (przychód), [...] zł (dochód), tj. średniomiesięczny dochód w kwocie [...] zł, 2) 2018 r. – [...] zł (przychód), [...] zł (dochód), tj. średniomiesięczny dochód w kwocie [...] zł, 3) 2019 r. – [...] (przychód), [...] zł (dochód), tj. średniomiesięczny dochód (do dnia złożenia wniosku - 27 września 2019 r.) w kwocie [...] zł. Organ zwrócił uwagę, że na potwierdzenie osiąganych dochodów strona nie przedłożyła jednak żadnej dokumentacji (np. zeznań podatkowych PIT za lata ubiegłe czy aktualnych wyciągów z KPiR lub ewidencji przychodów za 2019 r.) Skarżąca pobiera na córkę świadczenie wychowawcze 500 plus w kwocie 500 zł, zatem łączny dochód gospodarstwa domowego w 2019 r. (z tytułu działalności gospodarczej oraz zasiłku 500 plus) wynosi [...] zł. Stałe koszty związane z utrzymaniem określiła na kwotę [...] zł (energia elektryczna, gaz, woda, węgiel itp.) lecz na potwierdzenie ponoszonych wydatków nie przedłożyła żadnych dokumentów (rachunków, faktur). Poza zaległościami wobec ZUS strona posiada zobowiązania pieniężne z tytułu zaciągniętych kredytów w kwocie [...] zł i spłaty miesięcznie [...] zł są na bieżąco realizowane. Nie wykazała korzystania z zasiłków stałych, okresowych czy celowych dedykowanych rodzinom znajdującym się w ciężkiej sytuacji bytowej (np. na zakup opału, opłat za media czy zakup posiłków lub żywności). Brak też informacji, aby korzystała z innych instytucji wsparcia. Ponadto strona pozostaje w związku małżeńskim z T. M. i choć nie wykazała męża we wspólnym gospodarstwie domowym to wg ustaleń własnych ZUS (PESEL KEP) mąż skarżącej zameldowany jest pod tym samym adresem co skarżąca. T. M. posiada też własne źródło utrzymania, gdyż jest zgłoszony do ubezpieczeń społecznych jako osoba prowadząca własną działalność gospodarczą. Organ zwrócił uwagę, że przepisy prawa rodzinnego nakładają na małżonków i członków najbliższej rodziny obowiązki w zakresie udzielania pomocy i wsparcia finansowego członków rodziny. Skarżąca jest również wspólnikiem spółki cywilnej [...] S.C. T. M., M. M. Zgodnie z oświadczeniem skarżącej oraz ustaleniami własnymi Zakładu (Centralna Baza Danych Ksiąg Wieczystych) strona nie jest właścicielem ani współwłaścicielem nieruchomości. Wg informacji z Centralnej Ewidencji Pojazdów na nazwisko skarżącej zarejestrowane są następujące 2 pojazdy mechaniczne: [...] z 2012 r. we współwłasności oraz [...] z 1999 r. Z oświadczenia strony wynika, że jest współwłaścicielem samochodu [...], który jest pojazdem zarejestrowanym na firmę, natomiast [...] został zezłomowany. Z innych składników mienia ruchomego wymieniła komputer o deklarowanej wartości [...] zł. W ocenie organu nie bez znaczenia dla sprawy jest fakt, że skarżąca posiada zobowiązania cywilnoprawne, które jak oświadczyła spłaca w miesięcznej kwocie [...] zł. W ocenie ZUS umorzenie zobowiązań składkowych w sytuacji gdy strona spłaca należności cywilnoprawne, stanowiłoby w istocie preferowanie spłaty przez nią tych ostatnich zobowiązań względem nieuregulowanych składek. Zobowiązania wobec ZUS nie mogą być zaś traktowane jako zobowiązania o charakterze drugorzędnym, ze względu na ich szczególny charakter. ZUS nie może rezygnować z możliwości odzyskania należności, dając tym samym pierwszeństwo zaspokojenia wierzycielom cywilnoprawnym. Umorzenie długu byłoby przyzwoleniem na stosowanie praktyk polegających na generowaniu zaległości i czynienia z ZUS instytucji charytatywnej, wspierającej dłużników w ich problemach finansowych. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że za umorzeniem należności publicznoprawnych nie może przemawiać preferowanie wykonywania zobowiązań cywilnoprawnych, nawet jeśli niewykonanie tych zobowiązań wiązałoby się z daleko idącymi konsekwencjami dla zobowiązanego. Aprobowanie takiej sytuacji byłoby bowiem nieuprawnionym uprzywilejowywaniem podmiotów prawa cywilnego kosztem Skarbu Państwa, czyli kosztem ogółu obywateli. Instytucja umorzenia zaległości służy bowiem wsparciu obywateli w zupełnie wyjątkowych okolicznościach związanych ze skrajną biedą, nieprzewidzianymi wypadkami losowymi, chorobą czy innymi niemożliwymi do przewidzenia zdarzeniami Organ wskazał, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą, która według jej deklaracji przynosi bardzo niewielki dochód. Strona wyjaśniła we wniosku, że branża w której działa czyli rynek książki, "od lat wykazuje tendencję do zmniejszania czytelnictwa i kurczenia się rynku sprzedaży". Mimo to działalność tą skarżąca ciągle utrzymuje, zamiast poszukiwać innego źródła dochodów. Skarżąca w żaden sposób nie wykazała, aby w dążeniu do osiągania dochodów, umożliwiających spłatę zaległości, podejmowała jakiekolwiek starania o zatrudnienie poza dalszym prowadzeniem mało dochodowej działalności. Przyznała wręcz w Formularzu informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc de minimis z 12 listopada 2019 r., m.in. że odnotowuje rosnące straty, obroty maleją, zmniejsza się przepływ środków finansowych, zwiększa się suma zadłużenia, rosną kwoty odsetek od zobowiązań. Wskazała też, że zaistniały inne okoliczności wskazujące na trudności w zakresie płynności finansowej, tj. kontrahenci wydłużają terminy płatności, nie płacą w terminie lub unikają płatności. Odnoszą się do tych argumentów ZUS podkreślił, że ryzyko prawidłowego doboru kontrahentów obciąża prowadzącego działalność gospodarczą, on też ma roszczenia cywilnoprawne o naprawę szkody wynikłej z winy lub nienależytego wykonania zobowiązania przez kontrahenta. Tak więc niewłaściwy dobór kontrahenta skutkujący powstaniem zaległości z tytułu składek nie może stanowić przesłanki umorzenia. Ponadto kłopoty z odzyskiwaniem należności są zjawiskiem dość powszechnym, wpisanym w ryzyko prowadzenia działalności. Zdaniem organu to płatnik, jako osoba prowadząca i monitorująca działalność gospodarczą, odpowiada za regulowanie zobowiązań publicznoprawnych niezależnie od czynników wpływających na funkcjonowanie firmy i osiąganie dochodów czy ponoszenie strat. Trudności związane z uzyskiwaniem dochodów z prowadzonej działalności gospodarczej nie usprawiedliwiają nieopłacenia zobowiązań publicznoprawnych, gdyż ustawodawca nie uzależnił obowiązku opłacania składek od dochodów uzyskiwanych z tej działalności. Ryzyko związane z prowadzoną na własny rachunek działalnością gospodarczą ponosi zawsze podatnik, który winien poszukiwać możliwości rozwiązania swojej sytuacji finansowej i płatniczej bez udziału państwa. Natomiast problemy finansowe prowadzonej działalności gospodarczej nie mieszczą się w katalogu przesłanek do umorzenia. W konsekwencji, umorzenie należności ZUS w sytuacji braku reakcji strony na problemy prowadzonej działalności gospodarczej (choćby jej zaprzestanie w takim momencie aby nie doprowadzić do tak znacznego zadłużenia) oznaczałoby przerzucenie ryzyka prowadzenia działalności gospodarczej i skutków podejmowania nietrafnych decyzji finansowych na ogół społeczeństwa. To zaś stawiałoby skarżącą i innych przedsiębiorców znajdujących się w podobnej sytuacji, w uprzywilejowanej pozycji w stosunku do tych podmiotów, którzy składki odprowadzają i stanowiłoby zagrożenie dla uczciwej konkurencji. W konsekwencji prowadzić musiałoby do złamania zasady równości ponoszenia ciężarów publicznoprawnych. Udzielenie ulgi, w tym umorzenie zaległych składek, nie może być traktowane jako sposób na rozwiązywanie problemów finansowych, co skutkuje przerzuceniem ciężarów podatkowych na resztę społeczeństwa. W ocenie ZUS względy społeczne wymagają, by zobowiązanie publicznoprawne było realizowane, a płatnik nie był pochopnie z niego zwalniany ZUS zwrócił uwagę, że skarżąca może też podjąć czynności zmierzające do polubownego wywiązywania się ze spłaty zobowiązań z tytułu składek. Przepisy przewidują możliwość - po złożeniu stosownego wniosku - udzielenia ulgi w formie układu ratalnego. Zakład po uprzednim przeprowadzeniu analizy sytuacji finansowej, dostosowuje raty do możliwości finansowych osoby wnioskującej. W ocenie Zakładu konieczność spłaty zadłużenia w formie sukcesywnych spłat nie zagrozi egzystencji rodziny skarżącej. Reasumując ZUS stwierdził, że skarżąca nie udowodniła, że jej sytuacja materialno-bytowa, rodzinna i zdrowotna całkowicie i trwale uniemożliwia spłatę zaległych należności wobec ZUS. Prowadzenie działalności gospodarczej nie wyklucza możliwości poszukania dodatkowych źródeł dochodu, a strona jest w wieku aktywności zawodowej i nie udokumentowała przeciwwskazań do zatrudnienia i uzyskania dodatkowego dochodu celem poprawy sytuacji materialnej. W skardze na ww. decyzję ZUS do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona podniosła, iż: 1) nie prowadzi działalności gospodarczej od 1 grudnia 2009 r.; 2) wypełniła i odesłała do ZUS-u w wymaganym terminie wszystkie formularze przysłane jej przez ZUS, zatem nie ma obowiązku udowadniać odpowiednimi dokumentami że napisała prawdę, to ZUS musi jej udowodnić, że napisała ewentualną nieprawdę, tymczasem organ nie podał żadnej podstawy prawnej zobowiązującej ją do udowadniania prawdziwości jej słów; 3) bezcelowe jest formułowanie pytań o dane składniki majątku w formularzach przysyłanych jej przez ZUS, skoro ZUS sam korzysta z Centralnej Bazy danych Ksiąg Wieczystych i Centralnej Ewidencji Pojazdów; 4) ZUS dopuszcza się w swym rozumowaniu sytuację hipotetyczną poprzez stwierdzenie, że umorzenie jej zaległości może zakłócać lub grozić zakłóceniem konkurencji oraz może wpływać negatywnie na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi Unii Europejskiej; 5) skarżąca należy do ogółu społeczeństwa i znalazła się w sytuacji, w której wymaga pomocy od pozostałej reszty społeczeństwa dlatego domaga się równego traktowania z innymi członkami społeczeństwa i umorzenia jej zaległych składek. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - określanej dalej jako p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy art. 28 ust. 2, 3 i 3a, art. 32 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. 2019 poz. 300) dalej: "u.s.u.s.". oraz § 3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej: "r.z.u.". Należy wskazać, że przepis art. 28 ust. 1 u.s.u.s. przewiduje kompetencję ZUS do umarzania należności z tytułu składek w przypadkach określonych ust. 2-4 tego przepisu. Natomiast ust. 2 i 3 definiują przypadki tzw. "całkowitej nieściągalności". Wyliczenie zawarte w powyższym przepisie jest wyczerpujące. Sytuacja osobista, życiowa i majątkowa dłużnika nie ma zatem znaczenia przy ich zastosowaniu. Z kolei art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dopuszcza możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust. 1 pkt 1 do 3 r.z.u., jako okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy, sytuację rodzinną oraz zdrowotną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Dotyczy to m.in. sytuacji, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiało zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Rozstrzygnięcie w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne przybiera formę decyzji (art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s.), stąd też postępowanie poprzedzające jej wydanie jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy k.p.a. Z art. 28 ust. 3b u.s.u.s wynika, że dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych. Decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oparta jest na uznaniu administracyjnym. Uznanie stanowiące uproszczenie działań administracji i ułatwienie administrowania, ma miejsce w ramach stosowania prawa i polega na ustaleniu konsekwencji prawnych stwierdzonych stanów faktycznych przez organ stosujący prawo, stanowiąc sferę wyboru zachowania organu administracyjnego związanego z podejmowanym aktem woli. Stąd istnieje ono wówczas, gdy administracja, dla urzeczywistnienia stanu prawnego, może wybierać między różnymi rozwiązaniami, a norma prawna nie determinuje w sposób jednoznaczny skutku prawnego, lecz pozostawia w sposób wyraźny dokonanie takiego wyboru organowi administracyjnemu . Wskazać przy tym trzeba, że sądowa kontrola decyzji opartych na uznaniu administracyjnym jest ograniczona i sprowadza się wyłącznie do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2002 r., SA/Sz 2548/00). Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Kontrola zaskarżonej decyzji, przeprowadzona w zakreślonym powyżej zakresie, wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że umorzenie należności ZUS z tytułu składek może nastąpić jedynie w wypadku spełnienia określonych w ustawie przesłanek. W myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Zgodnie z art. 28 ust. 3 całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art.13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 498, z późn. zm.); 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Prawidłowo organ ocenił, że w sprawie nie zachodzą przesłanki umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3 pkt 1- 4b oraz 5. Wniosek taki wynika z faktu, że skarżąca nadal prowadzi działalności gospodarczą, która przynosi mu określone dochody. Nadto, ze względu na okoliczność, że w sprawie przedmiotowych należności z tytułu składek prowadzone jest postępowanie egzekucyjne na danym etapie postępowania egzekucyjnego organ nie może z całą oczywistością stwierdzić, iż w postępowaniu tym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Oznacza to, że w sprawie nie zachodzi również przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Wskazane powyżej przepisy art. 28 ust. 3 dotyczą umorzenia należności wobec ZUS z powodu całkowitej nieściągalności zobowiązanego. Organ rozpoznał sprawę również pod kątem umorzenia należności pomimo braku całkowitej nieściągalności, czyli na podstawie art. 28 ust. 3a i § 3 ust. 1 w.w. rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W myśl § 3 ust. 1 r.z.u. zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zauważyć przyjdzie, że wykazanie okoliczności uzasadniających umorzenie należności pomimo braku całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a) obciąża stronę postępowania. Analiza sytuacji osobistej, materialnej oraz zdrowotnej skarżącej, przeprowadzona w oparciu o przedłożone przez stronę oświadczenia doprowadziła organ do wniosku, że w sprawie nie zachodzą przesłanki w o których mowa w § 3 r.z.u. uzasadniające umorzenie należności pomimo braku całkowitej nieściągalności. Argumentacja organu w tym zakresie ma oparcie w aktach sprawy, co oznacza że nie jest dowolna, a wobec tego przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono granic uznania administracyjnego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na trudną sytuacje materialną skarżącej. Zauważyć jednak należy, że pomimo niewielkich dochodów uzyskiwanych z prowadzonej działalności gospodarczej skarżąca kontynuuje tę działalność, nie podejmując kroków w celu poprawy swojej sytuacji dochodowej, przy czym sytuacja taka utrzymuje się na przestrzeni ostatnich kilku lat. Okoliczność ta podlega ocenie przy rozpatrywaniu zaistnienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 r.z.u. Skarżąca nie wykazała również spełniania przesłanek wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 r.z.u. W sprawie nie wykazano bowiem poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, które spowodowałoby, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, jak również nie wykazano i nie udokumentowano przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji podkreślić ponownie należy, że decyzja w sprawie umorzenia należności składkowych posiada charakter uznaniowy, co oznacza, że organ może, ale nie musi udzielić stosownej ulgi, nawet w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę ww. przesłanek. Świadczy o tym użycie w ww. przepisie wyrażenia "może umorzyć". Nawet zatem w przypadku wystąpienia powyższych okoliczności ZUS nie jest bezwzględnie zobowiązany do umorzenia należności składkowych (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 1830/18). Jak wyżej zaznaczono, nie oznacza to jednak, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może być dowolna. Zaznaczenia również wymaga, że umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter wyjątkowy i zarezerwowane jest dla sytuacji nadzwyczajnych, które jednak w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą. Wskazać również należy, że umorzone składki w istocie pokrywają inni ubezpieczeni. Toteż, dbając o stan finansów funduszów emerytalno - rentowych Zakład Ubezpieczeń Społecznych musi każdorazowo ważyć zasadność podejmowanego rozstrzygnięcia. Zasadą powinno pozostać płacenie składek, nie zaś ich umarzanie, a konieczność ich spłaty nie powinna być traktowana przez samego dłużnika w hierarchii jego wszystkich innych zobowiązań, w tym także o charakterze prywatnoprawnym, za obowiązek stojący na samym końcu. Podkreślenia również wymaga, że umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter wyjątkowy i zarezerwowane jest dla sytuacji nadzwyczajnych, które jednak w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą. Wskazać również należy, że umorzone składki w istocie pokrywają inni ubezpieczeni. Toteż, dbając o stan finansów funduszów emerytalno - rentowych Zakład Ubezpieczeń Społecznych musi każdorazowo ważyć zasadność podejmowanego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II GSK 2937/17 stwierdził, że "Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie sprzeciwia się interpretacji art. 28 ust. 3a i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. prowadzącej do przyjęcia, że przedsiębiorca, który nie wywiązywał się z obowiązku odprowadzania składek na ubezpieczenia społeczne doprowadzając do kumulacji należności, może uniknąć spłaty zaległości z tego tylko powodu, że powołał się na niewysokie dochody i związaną z tym dysproporcję między tymi dochodami, a zaległościami.". Sąd podziela stanowisko Zakładu, że decydując się na założenie działalności gospodarczej skarżąca powinna być świadoma, że zobowiązuje się do opłacenia należnych składek z tytułu prowadzenia działalności za każdy miesiąc kalendarzowy w ustawowo określonych terminach. Obowiązek ten istnieje od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności, aż do dnia zaprzestania jej wykonywania, niezależnie od osiąganych przychodów, a nawet w strat, czy pojawiających się w trakcie prowadzenia działalności różnych problemów. Obligatoryjność opłacania składek dotyczy wszystkich płatników składek. Za ryzyko związane z prowadzoną działalnością, jak również negatywnymi skutkami oraz za wszelkie rozliczenia odpowiada podmiot prowadzący działalność. Skutki finansowe działalności osoby zobowiązanej nie mogą być przerzucane na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, a w konsekwencji na ogół obywateli. Brak środków finansowych na opłacenie składek ZUS nie uzasadnia prowadzenia nierentownej działalności gospodarczej i generowanie nowego zadłużenia. Należy także podkreślić, że organ trafnie wskazał, że obowiązek wykazania przesłanek do umorzenia obciąża osobę wnioskującą o zastosowanie ulgi. Z treści przywołanej regulacji wynika, że to zobowiązany ma wykazać przesłanki uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Wykazanie tych okoliczności, a nie tylko ich wskazanie, oznacza, że to zobowiązany ma udowodnić te okoliczności. Konstrukcja tego przepisu nie wyklucza wprawdzie realizacji ciążącej na organie administracyjnym zasady prawdy materialnej, niemniej jednak w sposób istotny modyfikuje pozycję procesową strony postępowania administracyjnego aktywizując ją do czynnego udziału w postępowaniu dowodowym celem wykazania przesłanek określonych w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia (por. wyrok z 5 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 3467/18 – dostępny na stronie internetowej NSA w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sąd podziela wyrażony w zaskarżonej decyzji pogląd, że informacje podane przez skarżącą nie pozwalają na pełną i wiarygodną ocenę jej sytuacji życiowej. Jako przykład należy wskazać regulowanie spłat kredytu bankowego w kwocie stanowiącej blisko połowę deklarowanych miesięcznych dochodów w wyniku czego na utrzymanie skarżącej i jej małoletniej córki pozostawałaby kwota niewiele ponad [...] zł, brak wykazania w oświadczeniu majątkowym jako członka gospodarstwa domowego męża skarżącej, z którym zamieszkuje pod tym samym adresem i prowadzi działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej, a w konsekwencji również uzyskiwanych przez niego dochodów. Na powyższą ocenę zapadłego rozstrzygnięcia nie mogą mieć wpływu zarzuty podniesione w skardze. Z punktu widzenia omówionej wyżej regulacji odnoszącej się do umorzenia należności nie mają one bowiem istotnego znaczenia. Należy dodać, że zmiana sytuacji skarżącej i wystąpienie nowych okoliczności, może stanowić podstawę do wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie przedmiotowych należności, i to nawet w sytuacji, gdy pierwotnie wydana w tym przedmiocie decyzja, była decyzją negatywną dla strony. Rozstrzygnięciom tym nie towarzyszy bowiem walor res iudicata, co oznacza możliwość wielokrotnego występowania z wnioskiem i skutkuje obowiązkiem jego rozpatrzenia przez organ administracji z uwzględnieniem aktualnej sytuacji zobowiązanego (materialnej, zdrowotnej, rodzinnej). W tym stanie sprawy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga została oddalona.