II OSK 2712/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 900/18 w sprawie ze skargi M. F. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 9 maja 2018 r., znak: WI-I.7840.2.139.2017.KL w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 900/18, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej D. S. od wyroku tego Sądu z dnia 6 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 900/18, w sprawie ze skargi M. F. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 9 maja 2018 r., znak: WI-I.7840.2.139.2017.KL, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę: 1) uchylił zaskarżony wyrok; 2) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 3) zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego M. F. kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4) zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej kasacyjnie D. S. kwotę 747 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, zwana dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 23 listopada 2017 r., nr 2236/6740.1/2017 (wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud.") - zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą D. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacją wewnętrzną: wodociągową, kanalizacyjną, gazową, centralnego ogrzewania, wentylacji mechanicznej, elektryczną, teletechniczną; infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obr. [...] [...] przy ul. [...] w K.) w części udzielenia pozwolenia na budowę i w tym zakresie orzekł o udzieleniu pozwolenia na budowę: "wewnętrznych instalacji: wentylacji mechanicznej, centralnego ogrzewania, elektrycznej, gazu, wykonanie ścian działowych, wykonanie ocieplenia ścian parteru od strony południowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...] obr. [...] [...], przy ul. [...] w K.", w pozostałym zaś zakresie utrzymał decyzję Prezydenta w mocy. Wojewoda wskazał m.in., że organ I instancji pominął okoliczność, że omawiana inwestycja jest częściowo zrealizowana na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 27 lutego 2015 r., znak: AU-01-1.6740.1.2245.2016.EKR.APO, która została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 16 czerwca 2015 r., znak: WI-I.7840.2.44.2015.KL. Prezydent z naruszeniem art. 32 ust. 4a Pr.bud. udzielił pozwolenia na budowę na zrealizowany już obiekt, winien zaś udzielić pozwolenia na budowę jedynie w zakresie wskazanym w projekcie budowlanym tj.: wewnętrznych instalacji: wentylacji mechanicznej, centralnego ogrzewania, elektrycznej, gazu, wykonanie ścian działowych oraz wykonanie ocieplenia ścian parteru od strony południowej. Sąd Wojewódzki uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w zakresie punktu 1 i 4 wyroku wskazał na nieważność postępowania w sprawie zakończonej wyrokiem tegoż Sądu z dnia 6 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 900/18, z uwagi na wstąpienie przesłanki z art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), bowiem D. S. była pozbawiona możliwości działania (brak zawiadomienia o rozprawie). Motywując zaś rozstrzygnięcie w zakresie punktu 2 i 3 wyroku Sąd I instancji odwołał się do ocen prawnych zawartych w uprzednio wydanych wyrokach, tj. wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1004/15 (uchylającego decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 16 czerwca 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 27 lutego 2015 r.) oraz wyroku NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 788/16 (oddalającego skargę kasacyjną od wyroku z dnia 23 listopada 2015 r.). Podniósł także, że ponieważ prawomocne uchylenie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443), czyli po dniu 28 czerwca 2015 r., a uchylenie decyzji wywołuje skutek ex nunc (od teraz, na przyszłość), w rozumieniu art. 6 ustawy nowelizującej sprawa została wszczęta i ostatecznie zakończona do dnia jej wejścia w życie. Dlatego też, po wyeliminowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego organy winny rozpoznawać sprawę według przepisów wprowadzonych ustawą nowelizującą z dnia 20 lutego 2015 r. Sąd zaznaczył, że na podstawie przepisu art. 37 ust. 2 Pr.bud. wznowienie już wcześniej rozpoczętej budowy następuje na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydawanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie zaś na podstawie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych wydawanej przez organ nadzoru budowlanego. W przypadku konieczności dokończenia procesu inwestycyjnego po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na skutek braków projektu budowlanego organ winien zażądać od inwestora prawidłowego projektu budowlanego obejmującego całe zamierzenie budowlane, który uwzględniać będzie także wykonane już roboty. Następnie organ winien dokonać oceny tego projektu i oceny wykonanych robót budowlanych oraz ustalić, czy może być wydana decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie budowy. W razie spełnienia warunków do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 37 ust. 2 Pr.bud. decyzja ta musi zatwierdzać projekt budowlany obejmujący całe zamierzenie budowlane. Ponieważ pozwolenie na budowę, w świetle art. 3 pkt 12 i art. 28 ust. 1 Pr.bud. może objąć wyłącznie roboty, które nie zostały jeszcze zrealizowane, w przypadku, gdy roboty nie zostały rozpoczęte organ architektoniczno-budowlany wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego obejmującego całe zamierzenie budowlane oraz w tym samym zakresie udziela pozwolenia na budowę. W sytuacji, gdy jedynie część robót została zrealizowana na podstawie decyzji, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, organ architektoniczno-budowlany wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego obejmującego całe zamierzenie budowlane, a pozwolenie na budowę (wznowienie robót) może być wydane jedynie w zakresie robót, które nie zostały jeszcze zrealizowane. W razie niespełnienia przesłanek z art. 35 Pr.bud. organ architektoniczno-budowlany zobligowany jest do wydania decyzji odmownej. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego będzie zobowiązany do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji przypomniał, że organ I instancji postanowieniem z dnia 19 września 2017 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia w terminie 30 dni nieprawidłowości w projekcie budowlanym oraz dostarczenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zawierającego: inwentaryzację stanu istniejącego budynku i zagospodarowania terenu, wyeliminowania sprzeczności w projekcie, jednoznaczne określenie we wszystkich częściach projektu elementów infrastruktury objętych wnioskiem, m.in. w zakresie przebudowy przyłącza gazu, wyjaśnienia zapisów projektu dotyczących etapowania inwestycji. Organ nakazał przedłożenie projektu przebudowy sieci gazowej, szczegółowej analizy przesłaniania ze wskazaniem odległości od przesłanianych elementów, wysokości parapetu, wysokości przesłaniania, uwzględnienia różnic poziomu terenu oraz sprecyzowanie sposobu odprowadzania wód opadowych. Wezwał także do doprowadzenia projektu do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" w zakresie § 1 ust. 3, § 4, § 7 ust.1 i 4, § 8, § 9 i § 10. W postanowieniu zastrzeżono, że w razie bezskutecznego upływu terminu wydana będzie decyzja odmowna. Inwestor nie przedłożył wszystkich dokumentów, o które był wzywany, w tym prawidłowo sporządzonej inwentaryzacji stanu istniejącego budynku i zagospodarowania terenu, nie określił we wszystkich częściach projektu elementów infrastruktury objętych wnioskiem, m.in. w zakresie przebudowy przyłącza gazu, nie przedłożył projektu przebudowy sieci gazowej, nie wyjaśnił kwestii etapowania inwestycji. Sąd podkreślił, że wezwanie organu o wyjaśnienie tej ostatniej kwestii zapewne wiązało się z tym, że na stronie 21 projektu budowlanego z 2014 r. jego autor podał, że "dopuszcza się realizowanie inwestycji etapowo - w pierwszym etapie realizacji wzniesiony będzie jeden budynek, w drugim etapie drugi budynek i zagospodarowanie terenu. Warunkiem możliwości wykonania w tym systemie obiektów jest wykonanie zakresu infrastruktury umożliwiającego niezależne funkcjonowanie obiektu". Na tej samej stronie projektant podał również, że "przyłącz energetyczny do wykonania z ZK po stronie T., kanalizacja sanitarna z działki drogowej w ramach oddzielnego opracowania, wodociąg z działki drogowej w ramach oddzielnego opracowania, przyłącz gazu z działki inwestora w ramach oddzielnego opracowania". Organy zadowoliły się wyjaśnieniem inwestora, że: "projekt zawiera jednoznaczny opis robót budowlanych niezbędnych do ukończenia robót", "projekt nie obejmuje wykonania przebudowy sieci i wykonania przyłączy - wszystkie prace związane z przebudową sieci oraz wykonaniem przyłączy zostały wykonane w ramach uprzednio wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę", "nie przewiduje się etapowania inwestycji - inwestor uzyskał wymagane zgody oraz wykonał prace związane z przyłączeniem do sieci wody i kanalizacji w ramach odrębnych procedur", "uzupełniono zapisy dotyczące realizacji obiektu wyłącznie na działce nr [...]", "uzupełniono projekt o analizę przesłaniania", "projekt przebudowy sieci gazowej został załączony w uprzednio zatwierdzonej dokumentacji" oraz że uzupełniono projekt w zakresie wykazania zgodności inwestycji z m.p.z.p. Tymczasem zatwierdzony w trybie art. 37 ust. 2 Pr.bud. projekt budowlany winien dotyczyć całego pierwotnego zamierzenia inwestycyjnego. Nadto, wbrew twierdzeniom projektanta do uprzednio zatwierdzonego projektu budowlanego nie został przedłożony projekt przebudowy sieci gazowej. W spisie treści tego projektu wymieniono jedynie projekt przekładki gazu i przyłącza gazu, a WSA w Krakowie w wyroku z dnia 23 listopada 2015 r. wyraźnie stwierdził, że "pomimo rozszerzenia wniosku brak jest projektu budowlanego dla inwestycji polegającej na rozbudowie sieci gazu na działkach nr [...] i [...]", a ocenę tą podzielił Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd Wojewódzki podał także, że w projekcie budowlanym z 2014 r. na stronie 169 podano, że "projektuje się przełożenie sieci gazowej DN 50 stal [...] ul. [...] dz. nr [...] oraz gazu DN 50 stal [...] dz. nr [...] o długości 65 m i 27 m (...), rozbudowę miejskiej sieci wodociągowej". Na stronie 172 projektu znajduje się jedynie mapa przedstawiająca projekt zagospodarowania terenu z pieczęcią "Projekt trasy sieci gazowej należy uzgodnić w ZUDP". Tak więc ani projektu przebudowy sieci gazowej, ani projektu rozbudowy miejskiej sieci wodociągowej nie przedłożono. W ocenie Sądu, bezrefleksyjnie organy zaakceptowały również zmianę zakresu wniosku o pozwolenie na budowę "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacją wewnętrzną: wodociągową, kanalizacyjną, gazową, centralnego ogrzewania, wentylacji mechanicznej, elektryczną, teletechniczną; infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obr. [...] [...] przy ul. [...] w K.." Tak określone zamierzenie dotyczy bowiem obiektu, który nie może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Zamierzenie budowlane powinno być zatem określone zgodnie z pozwoleniem na budowę, na podstawie którego zostało wykonane, a które następnie zostało uchylone, a jedynie udzielenie pozwolenia na budowę ma dotyczyć zakresu robót pozostałych do wykonania. Tak więc wskazana modyfikacja tytułu inwestycji jest niedopuszczalna. Organ II instancji sanował w części uchybienie organu I instancji udzielając pozwolenia na budowę jedynie w zakresie wewnętrznych instalacji, wykonania ścian działowych i wykonania ocieplenia ścian parteru od strony południowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...], powtarzając jednakże błąd Prezydenta w określeniu nazwy inwestycji. Budynek mieszkalny z instalacjami wewnętrznymi nie może funkcjonować samodzielnie. Sąd Wojewódzki przytoczył także treść art. 34 ust. 3 Pr.bud., § 8 i 12 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462 ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem w sprawie projektu") oraz stwierdził, że warunków tych przedłożony projekt nie spełnia. Nadto, zawartość projektu budowlanego z 2017 r. nie odpowiada spisowi treści. Według spisu treści w części 1 - Wstęp na stronie 6 powinien znajdować się projekt zagospodarowania terenu. Na stronie tej znajduje się kserokopia decyzji o uprawnieniach budowlanych. Do strony 33 treść projektu jest niezgodna ze spisem treści. Projekt nie zawiera rysunku projektu zagospodarowania działki. Część opisowa projektu zagospodarowania terenu znajduje się na str. 33/2 projektu w części 2 – Projekt architektoniczny. W rozdziale 1. Przedmiot inwestycji opisano jedynie budowę wewnętrznych instalacji, ocieplenia, wykonania ścianek działowych i montażu stolarki okiennej. Jest to niedopuszczalne. Projekt budowlany powinien odzwierciedlać całą zamierzoną pierwotną inwestycję. Nie wiadomo czego dotyczy wskazana w tym rozdziale decyzja nr 498/2016. Rozdział 2 - Opis stanu istniejącego części 2 - Projekt architektoniczny jest niezwykle lapidarny. Przykładowo w punkcie 2.1 - Opis istniejącego zagospodarowania terenu podano: "Teren inwestycji obejmuje działkę ewidencyjną nr [...], obr.] [...]". W rozdziale 3.4 - Zestawienie powierzchni zagospodarowania terenu m.in. podano, identycznie jak w projekcie budowlanym z 2014 r., że powierzchnia całkowita terenu inwestycji (działka nr [...]) wynosi 648,58 m2, powierzchnia zabudowy wynosi 139,75 m2, wskaźnik intensywności zabudowy - 0,39. Według spisu rysunków w części III projektu, pierwszym z rysunków powinna być inwentaryzacja stanu istniejącego z przyłączami – mapa do celów projektowych. Mapa ta (k. 49) nie posiada metryki, z pieczęci wynika, że jako część operatu technicznego została wpisana do zasobu 19.05.2016 r. Mapa nie zawiera przebiegu przyłączy. Rysunkiem oznaczonym A00 powinien być projekt zagospodarowania terenu. Metryka dokumentu nie zawiera żadnej nazwy rysunku, w szczególności, że jest to projekt zagospodarowania terenu. Porównanie rys. 01 ze strony 24 projektu budowlanego z 2014 r. z rysunkiem A00 ze strony 51 projektu budowlanego z 2017 r. prowadzi do wniosku, że podają one inne wymiary przedmiotowego obiektu. Długość ściany budynku równoległej do ul. [...] na pierwszym z nich wynosi 20,55 m, a na drugim - 23,61 m. Obydwa rysunki nie są zbyt czytelne. W aktualnie zatwierdzonym projekcie brak jest powiększenia projektu zagospodarowania terenu, jaki znajduje się na k. 24 a projektu z 2014 r. Jedynie rysunki z k. 52 i 53 projektu budowlanego z 2017 r. przedstawiają inwentaryzację stanu istniejącego. Podano w nich wymiary w inny sposób niż uczyniono to na stronach 25 i 26 poprzedniego projektu. W nowym projekcie zaniechano podania powierzchni całkowitej i poszczególnych pomieszczeń na kondygnacjach. Nadto, na stronie 18 poprzednio zatwierdzonego projektu podano, że długość elewacji północno-wschodniej i południowo-wschodniej wynosi 20,54 m, a na stronie 37 nowego projektu, że wynoszą one 23,68 m, co świadczy o odstępstwie od uprzednio zatwierdzonego projektu budowlanego. Poważne zastrzeżenia budzi również dokonana przez organy ocena zgodności projektu budowlanego z 2017 r. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią § 17 ust.1 i 4 pkt 4 tekstu planu na terenie zabudowy mieszkalnej wzdłuż ul. [...] oznaczonych symbolem MN.4 wszystkie podejmowane przedsięwzięcia nie mogą naruszać ustaleń zawartych w rozdziałach I i II, a w szczególności § 1 ust. 3 pkt 3 i § 2 ust. 2 pkt 3 i ust. 4 pkt 2 oraz § 7.Oznacza to, że wszystkie przedsięwzięcia związane z użytkowaniem przestrzeni os. [...] stojące w sprzeczności lub mogące naruszyć cechy charakteru tego obszaru należy uznać za niezgodne z planem. W szczególności dotyczy to dysharmonijnej, nie utrzymanej w lokalnej skali zabudowy (§ 1 ust. 3 pkt 3 a), zachowania ukształtowania terenu, wymogu, by projekty wszystkich inwestycji zawierały graficzne przedstawienie zasad wkomponowania nowej zabudowy w otaczający teren, ilustrowane na uwierzytelnionych geodezyjnie przekrojach podłużnych i poprzecznych, zawierających rzędne terenu i rzędne najwyższych punktów projektowanych budynków i budynków sąsiednich (§ 2 ust. 4 pkt 2 d i f). W myśl § 7 planu w terenie MN.4 obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów tymczasowych, lokalizacji inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i mogących pogorszyć stan środowiska przyrodniczego wg obowiązujących przepisów, likwidacji i naruszania istniejącego drzewostanu (z wyjątkiem wycinania pojedynczych drzew ze względów bezpieczeństwa i zabiegów pielęgnacyjnych), naruszania istniejących skarp terenowych i murów oporowych. Wszystkie zamierzenia inwestycyjne w granicach objętych planem wymagają na etapie opracowania projektu przedstawienia zasad ich wkomponowania w otoczenie. Zakres przestrzenny koncepcji zagospodarowania obejmować winien co najmniej tereny położone w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej inwestycji, a zakres przedmiotowy wymaga opracowania i przedstawienia: powiązań funkcjonalnych projektowanej inwestycji z otaczającymi terenami i zabudową, powiązań widokowych (rozwiązanie pierzei, wnętrz, perspektyw widokowych itp.), sposobu zachowania istniejącej zieleni oraz układu zieleni projektowanej, zasad obsługi komunikacyjnej oraz powiązania z systemem komunikacji, obsługi oraz powiązania z systemem infrastruktury technicznej. Zatwierdzony projekt budowlany wymogów tych nie spełnia. Sąd zauważył też, że na stronie 160 projektu znajduje się inwentaryzacja zieleni na działce nr [...] zawierająca 31 pozycji, a na stronie 161 zawarta została konkluzja, że do usunięcia bez decyzji i opłat zakwalifikowano 26 egzemplarzy. Rodzi się zatem pytanie o zgodność projektu z § 7 ust.1 pkt 3 planu, wprowadzającego zakaz likwidacji i naruszania istniejącego drzewostanu (z wyjątkiem wycinania pojedynczych drzew ze względów bezpieczeństwa i zabiegów pielęgnacyjnych). Oceniony pozytywnie przez organy projekt nie zawiera projektu przedstawienia zasad wkomponowania inwestycji w otoczenie. Uchybienie to wytknięte zostało w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 1004/15, a inwestor nadal nie przedstawił wymaganej prawem miejscowym koncepcji zagospodarowania, a organy administracji publicznej wydające kontrolowane decyzje faktu tego nie zauważyły. Dodatkowo, zgodnie z § 17 ust. 5 i 8 planu dla terenów MN 4.3 lokalizacja nowych budynków mieszkalnych i modernizacja istniejącej zabudowy nie może powodować zwiększenia wskaźnika intensywności zabudowy 0,4. Pojęcie wskaźnika intensywności zabudowy zdefiniowano w § 3 planu. Wskaźnik ten jest równy ilorazowi sumy powierzchni wszystkich kondygnacji naziemnych (mieszkalnych i usług) liczonej w zewnętrznym obrysie murów oraz całkowitej powierzchni terenu działki ewidencyjnej znajdującej się w granicach terenu, objętego obowiązkiem określenia wskaźnika intensywności. W cytowanym wyroku Sąd zarzucił organom, że nie dokonały własnej oceny projektu budowlanego pod kątem zachowania wymogów wysokościowych i wskaźnika intensywności zabudowy. Uchybienie to nadal nie zostało usunięte. Sąd I instancji dodał, że w pierwotnym projekcie budowlanym wskaźnik te określono na 0,39. Wobec wskazanych wcześniej zmian w wymiarach budynku tym bardziej więc należało ocenić zgodność projektu budowlanego z planem zagospodarowania przestrzennego, czego organy jednakże nie uczyniły. Ponadto, Sąd wskazał, że w uprzednio zatwierdzonym projekcie wskazano, że teren inwestycji znajduje się na skarpie (k. 14/2), że zlokalizowany jest w odległości 2,02 do 2,06 od działki [...]. Organy nie zbadały, czy w związku z tym inwestycja narusza wynikający z ustaleń planu nakaz zachowania ukształtowania terenu. Z kolei z rysunku AZ.01 ze strony 47 projektu z 2017 r. wynika, że ściana domu znajduje się w odległości 1 m od granicy z działką nr [...], a nie około 2 m przewidzianych w projekcie. W związku z tym nasuwa się pytanie, czy w istocie po zrealizowaniu inwestycji wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0,39, a co za tym idzie, czy możliwe jest wydanie w sprawie decyzji na podstawie art. 28 ust. 1 Pr.bud. Wreszcie, konieczne jest także dokonanie przez organ architektoniczno-budowlany oceny, czy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie sprzeciwiał się przepis art.35 ust. 3 Pr.bud., skoro wskazane nieprawidłowości projektu nie zostały w zakreślonym terminie usunięte. Sąd I instancji stwierdził, że wydanie decyzji administracyjnej bez wyjaśnienia wszelkich wątpliwości dotyczących meritum sprawy narusza podstawowe zasady k.p.a. (art. 7, 8, 9, 75 § 1, art. 80, 84 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a.), a powyższe uprawnia do oceny, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art.153 p.p.s.a. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 179a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła D. S., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku i o oddalenie skargi, jak również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuciła: 1) nieważność postępowania z uwagi na wydanie wyroku przez skład sądu orzekający z udziałem sędziego wyłączonego z mocy ustawy, który brał udział w wydaniu wyroku z dnia 6 listopada 2018 r. (art. 183 § 2 pkt 4 w zw. z art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a); 2) naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 37 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4a w zw. z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 34 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 Pr.bud. w zw. z § 8 ust. 2 pkt 2 i § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie projektu, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zatwierdzony w trybie art. 37 ust. 2 Pr.bud. projekt budowlany winien dotyczyć całego pierwotnego zamierzenia inwestycyjnego, podczas gdy: a) projekt budowlany, jak każdy projekt, ze swej istoty nie może dotyczyć prac już zrealizowanych, b) zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 2 i § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie projektu tylko projekt zagospodarowania terenu powinien przedstawiać stan istniejący, co "przeciwstawione" zostało zmianom dopiero projektowanym, c) projekt budowlany winien być dostosowany do decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli więc ta ostatnia dotyczy wyłącznie prac niezrealizowanych, to samo należy odnieść do projektu, d) ograniczenie projektu budowlanego do prac niezrealizowanych nie uniemożliwi weryfikacji zgodności wykonanych robót z projektem budowlanym przez organ nadzoru budowlanego, gdyż w takim wypadku organ ten winien dokonać ich analizy z podziałem na części, tj. część zrealizowaną na podstawie projektu zatwierdzonego uchyloną decyzją o pozwoleniu na budowę powinien ocenić na jego podstawie, część zaś wykonaną na podstawie projektu zatwierdzonego decyzją wydaną w trybie art. 37 ust. 2 pkt 2 Pr.bud. - na podstawie tego ostatniego, e) z przepisów Prawa budowlanego nie wypływa wymóg, aby inwestycja zrealizowana na podstawie uchylonej następnie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę musiała uzyskać kolejne zatwierdzenie projektu budowlanego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, wprost zaś przeciwnie - jednolicie przyjmuje się, że postępowanie tych organów w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę prowadzone po zakończeniu robót budowlanych pozostaje bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu, co prowadzi do wniosku, zgodnie z którym - brak absolutnego wymogu, o którym mowa powyżej, - w przypadku zrealizowania części prac przed uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę, w ponownie prowadzonym postępowaniu zatwierdzeniu podlega projekt budowlany obejmujący jedynie niezrealizowaną część prac; - co prowadzi łącznie do wniosku, zgodnie z którym projekt budowlany zatwierdzany w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 37 ust. 2 pkt 2 Pr.bud. winien dotyczyć wyłącznie prac jeszcze niezrealizowanych, a tylko projekt zagospodarowania terenu winien zawierać tzw. inwentaryzację stanu istniejącego; 3) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 Pr.bud. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie projektu, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na fakt, że zawarty w projekcie budowlanym rysunek A00 nie zawiera w metryce tytułu, w związku z czym nie wiadomo, czy jest to projekt zagospodarowania terenu, podczas gdy taki jego charakter wypływa z jego zawartości, a nadto tytuł tego dokumentu wynika ze spisu rysunków (s. 48 projektu budowlanego), w związku z czym uchybienie w tym zakresie nie miało wpływu na wynik sprawy; 4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 Pr.bud. w zw. z § 8 ust. 2 pkt 2 i § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie projektu, poprzez ich bezzasadne niezastosowanie, wynikające z przyjęcia, że przedłożona inwentaryzacja stanu istniejącego jest nieprawidłowa, gdyż nie zawiera przebiegu przyłączy, podczas gdy inwentaryzacja taka, wskazująca również na przebieg przyłączy, zgodnie z wymogami przywołanych przepisów rozporządzenia w sprawie projektu zawarta została w części opisowej i rysunkowej projektu zagospodarowania terenu; 5) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr.bud. w zw. z § 17 ust. 4 pkt 4 w zw. z § 2 ust. 2 pkt 3 lit. e), § 2 ust. 4 pkt lit. f) i § 7 ust. 4 m.p.z.p., poprzez ich bezzasadne niezastosowanie, wynikające z przyjęcia, iż wnioskowane pozwolenie na budowę nie mogło zostać wydane, gdyż inwestor nie przedłożył projektu przedstawienia zasad wkomponowania inwestycji w otoczenie, podczas gdy przedstawienie owych zasad zawarte zostało na s. 35 verte - 36 verte projektu budowlanego oraz na rysunku AZ 01 ze s. 47 projektu budowlanego (przekrój terenowy TT); 6) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. w zw. z § 17 ust. 8 pkt 2 m.p.z.p., poprzez ich bezzasadne niezastosowanie, wynikające z przyjęcia, iż wnioskowane pozwolenie na budowę nie może zostać wydane (a w każdym razie istnieje co do tego wątpliwość), gdyż pomiędzy projektem budowlanym z roku 2014 (zatwierdzonym uchyloną uprzednio decyzją z roku 2015) a projektem budowlanym z roku 2017 zachodzi rozbieżność w zakresie długości ścian budynku, co jednocześnie stawia pod znakiem zapytania spełnienie warunku m.p.z.p. dotyczącego wskaźnika intensywności zabudowy, podczas gdy ani organ administracji architektoniczno-budowlanej, ani sąd administracyjny, nie są upoważnieni do badania zgodności przedstawionego do zatwierdzenia projektu budowlanego z projektem budowlanym zatwierdzonym uchyloną uprzednio decyzją, a nadto zakwestionowanie ustalenia organu, zgodnie z którym projekt budowlany spełnia określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego warunek związany ze wskaźnikiem intensywności zabudowy, wymaga wykazania jego wadliwości; 7) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. w zw. z § 7 ust. 1 pkt 3 m.p.z.p., poprzez ich bezzasadne niezastosowanie, wynikające z przyjęcia, iż wnioskowane pozwolenie na budowę nie może zostać wydane (a w każdym razie istnieje co do tego wątpliwość), gdyż projekt budowlany - na s. 160-161 - przewiduje usunięcie 26 egzemplarzy drzew, podczas gdy przedmiotowy w sprawie projekt budowlany z roku 2017 w ogóle nie przewiduje takiego rozwiązania, jak też nie posiada nawet tylu stron, Sąd odniósł się zaś w tej mierze do projektu budowlanego z roku 2014 (zatwierdzonego uchyloną uprzednio decyzją z roku 2015), który nie podlega ocenie w tym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił najdalej idącego zarzutu skarżącej kasacyjnie w zakresie nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 4 w zw. z art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Zaskarżony wyrok został wydany w wyniku dokonanej autokontroli w trybie art. 179a p.p.s.a. wyroku WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 900/18. Stosownie do art. 179a p.p.s.a. "Jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna". Tryb autokontroli wynikający z tej regulacji przedstawia się jako specyficzny tryb postępowania, umożliwiający Sądowi I instancji dokonanie korekty orzeczenia na skutek uwidocznionych w skardze kasacyjnej oczywiście uzasadnionych zarzutów. Od tego orzeczenia przysługuje stronom postępowania skarga kasacyjna, co oznacza, że zachowany jest standard dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego. Analiza treści omawianego unormowania nie daje podstaw do przyjęcia, że do wydania orzeczenia w trybie autokontoli może dojść wyłącznie w innym składzie niż skład orzekający uprzednio rozpoznający sprawę. Wręcz przeciwnie, trafnie wskazuje się w piśmiennictwie, że istotą autokontroli jest właśnie skontrolowanie przez skład orzekający wydanego przez siebie orzeczenia, tj. naprawienie popełnionych przy wyrokowaniu błędów i wydanie orzeczenia prawidłowego - "Uznanie, że autokontrola jest kontynuacją postępowania pierwszoinstancyjnego, powoduje, iż dokonywana jest w składzie, w jakim rozstrzygał sąd pierwszej instancji, chyba że skarga kasacyjna opiera się na zarzucie nieważności postępowania objętym art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. uczestnictwa w rozpoznaniu sprawy sędziego wyłączonego z mocy ustawy albo sprzeczności składu orzekającego z przepisami prawa. Przyjąć należy (z definicji autokontroli), że powinien to być ten sam skład, który orzekał pierwotnie. Inaczej mielibyśmy do czynienia nie z autokontrolą, ale z nową sprawą rozstrzyganą w innym składzie. Jeżeli przyjmiemy, że autokontrola jest swoistą kontynuacją postępowania przed sądem pierwszej instancji, w ściśle określonym zakresie, to nie ma do niej zastosowania art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (zob. B. Dauter, w: A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, Komentarz d art. 179a, teza 5 i 6). Również w orzecznictwie zasadnie podkreśla się, że "ponowne orzekanie w sprawie przez sąd I instancji w trybie autokontrolnym powoduje, że sprawa nadal rozstrzygana jest instancyjnie przez ten sam sąd w strukturze sądownictwa administracyjnego, dlatego nie ma żadnych przeszkód prawnych, aby w składzie tego sądu brali udział sędziowie, którzy uczestniczyli w wydaniu wyroku uchylonego w ramach autokontroli. Sprawa nadal bowiem rozpatrywana jest w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego w pełnym zakresie wyznaczonym art. 134 p.p.s.a., dlatego nie dochodzi w tym wypadku do naruszenia konstytucyjnej zasady bezstronności. Skoro bowiem postępowanie autokontrolne nie ogranicza się do oceny uprzedniego wyroku, lecz polega na jego uchyleniu i ponownym rozpatrywaniu sprawy w taki sposób i w takim zakresie, jakby uchylonego wyroku w ogóle nie było, to znaczy, że stan rozpatrywania sprawy powraca do chwili, w której sąd dokonuje oceny przedmiotu zaskarżenia po raz pierwszy. W takim zaś wypadku skład orzekający sądu pierwszej instancji jest traktowany jako skład wyznaczony do pierwszego rozpoznania sprawy, dlatego nie ma w tym wypadku zastosowania art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Przedmiotem rozpatrywania i wydania wyroku w ramach autokontroli nie jest bowiem wyłącznie zaskarżone orzeczenie, lecz sprawa, w której nadal istnieje przedmiot zaskarżenia do sądu pierwszej instancji, a skład wydający pierwotne orzeczenie, jak i działający w trybie autokontroli mogą - lecz nie muszą - różnić się od siebie (zob. wyroki NSA: z dnia 10 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 1506/20; z dnia 24 maja 2019 r., sygn. akt: II FSK 439/19). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za nieuzasadniony także należało uznać zarzut opisany w punkcie 2 środka zaskarżenia. Słusznie Sąd I instancji odwołał się do treści art. 37 ust. 2 pkt 2 Pr.bud. oraz stwierdził, że w przypadku konieczności dokończenia procesu inwestycyjnego po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, organ winien zażądać od inwestora prawidłowego projektu budowlanego uwzględniającego także wykonane już roboty, a następnie dokonać oceny tego projektu i oceny wykonanych robót budowlanych oraz ustalić, czy inwestor może ubiegać się o pozwolenie na budowę w trybie art. 28 ust. 1 Pr.bud. W przypadku uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę powstaje stan, w którym wykonane w części roboty budowlane nie mają oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji. Decyzja podjęta w oparciu o art. 28 ust. 1 Pr.bud. musi obejmować zatwierdzenie projektu budowlanego, który jest nieodłączną częścią decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę (chyba że zachodzi przypadek z art. 35 ust. 5 Pr.bud. - zatwierdzenie projektu budowlanego następuje przed udzieleniem pozwolenia na budowę). Dlatego też decyzja o pozwoleniu na budowę wydawana w trybie art. 37 ust. 2 pkt 2 Pr.bud. winna zatwierdzać projekt budowlany dla całego zakresu robót objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę, w tym również już w części zrealizowanych, gdyż nie może istnieć legalnie obiekt budowlany bez odpowiedniej dokumentacji, w tym przypadku, zatwierdzonego projektu budowlanego. Na marginesie, w obecnym stanie prawnym, na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) art. 37 ust. 2 pkt 2 Pr.bud. ma także zastosowanie w przypadku zakończenia robót budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu zredagowanego w punkcie 3 skargi kasacyjnej upozorowanego na zarzut naruszenia przepisów postępowania. Stanowi on w istocie polemikę ze stanowiskiem Sądu, który stwierdził, że rysunkiem oznaczonym A00 powinien być projekt zagospodarowania terenu oraz że metryka dokumentu nie zawiera żadnej nazwy rysunku, w szczególności, że jest to projekt zagospodarowania terenu. Autor skargi kasacyjnej, jak sam wskazuje, nie kwestionuje ustalenia Sądu I instancji "co do istnienia odnośnego wymogu materialnoprawnego" (§ 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie projektu), nie twierdzi też, że został on spełniony. Próbuje natomiast umniejszyć wagę tego naruszenia, poprzez nieskuteczną próbę wykazania, że uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, nie zważając, że podstawą uchylenia decyzji było stwierdzenie wystąpienia wad o znacznie cięższym wymiarze procesowym i materialnoprawnym. Zdaniem Składu obecnie orzekającego podobnie należy ocenić zarzut z punktu 4 skargi kasacyjnej. Autor środka zaskarżenia w sposób nieuprawniony łączy zauważone przez Sąd Wojewódzki nieścisłości w zakresie zawartości mapy znajdującej się na stronie 49 projektu budowlanego z konstatacją Sądu, że inwestor nie przedłożył wszystkich dokumentów, o które był wzywany, w tym prawidłowo sporządzonej inwentaryzacji stanu istniejącego budynku i zagospodarowania terenu, zawartą na stronie 14 uzasadnienia wyroku i dalszymi wywodami Sąd I instancji w tym zakresie. Za niesłuszny też należało uznać zarzut podniesiony w punkcie 5 skargi kasacyjnej. Wbrew zapatrywaniu skarżącej kasacyjnie, niewadliwie Sąd I instancji odwołał się do postanowień zawartych w § 17 ust. 1 i 4 pkt 4 m.p.z.p. oraz stwierdził, że zatwierdzony projekt budowlany wymogów tych nie spełnia. W przekonaniu tutejszego Sądu nie czyni temu zadość zawarta na stronach 35 verte i 36 analiza poszczególnych postanowień m.p.z.p. i założeń projektowych, rysunek AZ.01. ze strony 47 projektu budowlanego ma nikłą wartość, gdyż przedstawia jedynie widok jednej elewacji projektowanego budynku oraz zawiera mapę przedstawiającą analizę przesłaniania dla budynku przy ul. [...]. Zarzut ten oparty jest także na błędnym przekonaniu, iż zbędne jest dokonywanie analizy w tym przedmiocie, z uwagi na stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, co do zakresu jaki zawierać powinien obecnie podlegający zatwierdzeniu projekt budowlany (pozostały do wykonania prace wewnętrzne). Ponadto, należy zauważyć, że organy administracji nie czyniły żadnych rozważań w zakresie o którym mowa na stronie 21 uzasadnienia wyroku, mimo że były do tego zobowiązane uprzednio wydanym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 23 listopada 2015 r., utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut z punktu 6 środka zaskarżenia. Słusznie wskazał Sąd I instancji, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie dokonały własnej oceny projektu budowlanego pod kątem zachowania m.in. wskaźnika zabudowy. Organ I instancji nie zajął w ogóle stanowiska w tym względzie, a organ odwoławczy poprzestał na lakonicznym stwierdzeniu, odwołując się do podanej w części opisowej projektu zagospodarowania terenu wartości i § 17 ust. 8 pkt 2 m.p.z.p., że projekt budowlany jest zgodny z m.p.z.p. W dalszym ciągu w tym zakresie nie zostały usunięte uchybienia wytknięte przez Sąd Wojewódzki w prawomocnym wyroku zapadłym w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1004/15. Rację ma skarżąca kasacyjnie, że nie ma podstaw do badania zgodności przedstawionego do zatwierdzenia projektu budowlanego z projektem budowlanym zatwierdzonym uchyloną decyzją, co nie oznacza, że nie można odwoływać się do zawartych w nim rozwiązań, tym bardziej, że sporna inwestycja została w części zrealizowana na podstawie "pierwotnego" projektu budowlanego. Nie można zgodzić się z poglądem autora skargi kasacyjnej, że zakwestionowanie ustalenia organu, zgodnie z którym projekt budowlany spełnia określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego warunek związany ze wskaźnikiem intensywności zabudowy, wymaga wykazania jego wadliwości, gdyż organy nie poczyniły żadnych pogłębionych rozważań, mimo że były do tego zobowiązane. Tym samym chybiony jest również zarzut opisany w punkcie 7 skargi kasacyjnej. Niewadliwie Sąd I instancji odwołał się do zapisów "pierwotnego" projektu zawierającego inwentaryzację zieleni i wskazał na wątpliwość, co do zgodności obecnego projektu budowlanego z § 7 ust. 1 pkt 3 m.p.z.p. Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się niezasadne, a przy tym strona nie zredagowała żadnych zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania regulujących proces dowodzenia, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.