II SA/Go 610/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi B. sp. z o.o. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej B. sp. z o.o. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE 1. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania inwestora B sp. z o.o., utrzymał w mocy sprzeciw Starosty z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w wobec zamiaru wykonania przez inwestora robót budowlanych polegających na ustawieniu mobilnej (SKID) stacji tankowania pojazdów zasilanych skraplanym gazem ziemnym LNG w [...], na działce nr ewid. [...]. W uzasadnieniu Wojewoda przytoczył treść decyzji organu I instancji oraz wskazał, że w odwołaniu złożonym w terminie skarżąca spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji niewystarczające uzasadnienie zajętego stanowiska oraz zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie. Odnosząc się do przedmiotu sprawy i zarzutów odwołania Wojewoda podkreślił, że zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) jest to, że wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31, w których to przepisach wymieniono roboty budowlane, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Wyjątki te nie mogą być intepretowane rozszerzająco. Stosownie zaś do przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 prawa budowlanego właściwy organ ma obowiązek wnieść sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Dalej Wojewoda wskazał, że inwestor zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych polegających na ustawieniu mobilnej (SKID) stacji tankowania pojazdów zasilanych skraplanym gazem ziemnym LNG w [...], na działce nr ewid. [...]. W ocenie organu z dokumentacji załączonej przez inwestora do zgłoszenia jednoznacznie wynika, że planowana inwestycja nie mieści się w zamkniętym katalogu robót budowlanych wyliczonych w art. 29 prawa budowlanego podlegających co do zasady trybowi zgłoszenia. W tej sytuacji, mając na względzie zakres inwestycji wskazany w zgłoszeniu stwierdzić należy, że wniesienie sprzeciwu przez Starostę znajdowało oparcie w przepisach prawa budowlanego, które przyznają organom administracji publicznej prawo do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do zamiaru wykonania robót ujętych w zgłoszeniu. Wniesienie sprzeciwu zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 prawa budowlanego, może nastąpić w przypadku stwierdzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, że zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Organ podkreślił, że wniesienie sprzeciwu nie zamyka drogi inwestorowi do zgłoszenia innych robót budowlanych. 2. W skardze wniesionej do tutejszego Sądu z zachowaniem terminu skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej, oraz zwrot kosztów postępowania. Decyzjom tym zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej k.p.a.), przez niepodjęcie wszelkich, a tak naprawdę jakichkolwiek czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji niezebraniu i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, w szczególności w zakresie: a) braku dokonania szczegółowej (jakiejkolwiek!) analizy materiałów przedłożonych wraz ze zgłoszeniem z dnia [...] czerwca 2020 r. (doręczonego organowi I instancji w dniu 17 czerwca 2020 r.), przemawiających za koniecznością posadowienia tymczasowej mobilnej (SKID) stacji tankowania pojazdów zasilanych skraplanym gazem ziemnym LNG w [...], na potrzeby związane z tymczasową obsługą inwestycji realizowanej przez podmiot powiązany z wnioskodawcą; b) błędnego uznania, a raczej przypuszczenia organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie możemy mieć do czynienia z obiektem budowlanym, który jest trwale związany z gruntem, wyłącznie z tej przyczyny, że zgłoszenie dotyczy stacji tankowania/roztankowania pojazdów zasilanych skraplanym gazem ziemnym LNG, podczas gdy złożone zgłoszenie dotyczyło mobilnej (SKID) stacji tankowania pojazdów zasilanych skraplanym gazem ziemnym LNG, która m.in. ze względu na charakter konstrukcji umożliwia swobodne przemieszczanie się, a tym samym nie jest w żaden sposób trwale związana z gruntem; c) bezpodstawnego przyjęcia, że z dokumentacji załączonej przez skarżącego do zgłoszenia z dnia [...] czerwca 2020 r. jednoznacznie wynika, jakoby planowana inwestycja nie mieściła się w zamkniętym katalogu robót budowlanych wyliczonych w art. 29 prawa budowlanego podlegających tzw. trybowi zgłoszenia, podczas gdy w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2020 r. Starosta wyraźnienie wskazał, iż nie wzywa w ogóle skarżącego do uzupełnienia braków formalnych oraz nieprawidłowości, bowiem wyszedł z całkowicie błędnego założenia, że uzupełnienie przedmiotowych braków w żaden sposób nie wpłynęłoby na rozstrzygnięcie sprawy; 2) art. 80 k.p.a. przez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy złożone przez skarżącego zgłoszenie z dnia [...] czerwca 2020 r. mieści się w katalogu robót budowlanych wyliczonych w art. 29 prawa budowlanego, przejawiające się w pominięciu rysunków zgłaszanego obiektu budowlanego czy też opisu zakresu i sposobu wykonania robót budowlanych, które to okoliczności miały, a z pewnością mogły mieć istotne znaczenie dla prawidłowego rozpoznania dokonanego zgłoszenia; 3) art. 6 i art. 8 k.p.a. przez bezpodstawne uznanie, że mobilna (SKID) stacja tankowania/roztankowania pojazdów zasilanych skraplanym gazem ziemnym LNG, nie może zostać uznana za tymczasowy obiekt budowlany, podczas gdy właśnie ze względu na mobilność konstrukcji, a także brak konieczności trwałego związania z gruntem, tego typu urządzenia mogą być instalowane na potrzeby realizacji konkretnych (terminowych) zamierzeń inwestycyjnych, co ma miejsce w niniejszej sprawie; 4) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, a jedynie ograniczenie się do abstrakcyjnego przytoczenia przepisów prawa budowlanego, tj. art. 30 ust. 6 pkt 1 prawa budowlanego, podczas gdy organy administracyjne nie mogły dojść do takiego przekonania, albowiem w rzeczywistości nie rozpoznały istoty sprawy, opierając się jedynie na bezpodstawnym przekonaniu, że każdorazowe posadowienie stacji tankowania (tu: mobilnej stacji tankowania) z pewnością wymaga trwałego związania przedmiotowego obiektu budowlanego z gruntem; 5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej, albowiem zupełnie dowolnej decyzji organu I instancji, sprowadzające się do nieuzasadnionego posłużenia się zwrotem, jakoby: "Wojewoda wnikliwie analizując stan faktyczny i prawny, stwierdził co następuje", podczas gdy Wojewoda w rzeczywistości nie mógł w żaden sposób dokonać wnikliwej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, z tego powodu, iż Starosta nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego w sprawie; II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 30 ust. 6 pkt 1 prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że objęta zgłoszeniem inwestycja polegająca na posadowieniu stacji wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy dla tego typu inwestycji "trwałe związanie z gruntem", sprowadza się do posadowienia mobilnej stacji tankowania w danym miejscu, które może zostać w swobodny sposób zmienione, ponieważ dla korzystania z mobilnej stacji tankowania nie jest konieczne trwałe związanie ww. urządzenia z gruntem, co więcej sama konstrukcja tego urządzenia, jego przeznaczenie, a także przede wszystkim względy bezpieczeństwa nie wymagają sztywnego związania mobilnej stacji tankowania z gruntem; 2) art. 3 pkt 5 w zw. z art. 5 ust. 1 prawa budowlanego przez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo faktu, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne może mieścić się z w zakresie objętym zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 12 prawa budowlanego, bowiem zgłoszona inwestycja sprowadza się do usytuowaniu cysterny i roztankowywaniu do niej gazu z cysterny przywiezionej ciągnikiem siodłowym, natomiast samo ww. urządzenie z pewnością nie jest obiektem budowlanym, aczkolwiek kierując się literalną oraz funkcjonalną wykładnią tymczasowego obiektu budowlanego, można przyjąć, iż mobilna stacja tankowania/roztankowania cystern gazu ziemnego LNG odpowiada wymogom definicyjnym tymczasowego obiektu budowlanego, wynikającym z art. 3 pkt 5 prawa budowlanego. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2020 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i zawarte w niej zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), o czym strony były poinformowane z zachowaniem prawa do pisemnej wypowiedzi. 5. Punktem wyjścia rozważań organów w sprawie jest wynikająca z art. 28 ust. 1 prawa budowalnego zasada, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Od zasady tej ustawa dopuszcza wyjątki enumeratywnie wymienione w art. 29 prawa budowlanego, wskazując jednocześnie, które mogą być realizowane po wcześniejszym zgłoszeniu właściwemu organowi. W przepisie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego wskazano, że do robót budowlanych wymagających zgłoszenia można przystąpić po upływie 21 dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia, jeżeli w tym terminie organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniesie sprzeciwu, dla którego przewidziana została forma decyzji. Z kolei art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ wnosi sprzeciw do zgłoszenia, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowalnych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Jak wiadomo celem każdego z tych postępowań jest zbadanie (skontrolowanie) zgodności planowanej inwestycji z prawem oraz z interesami podmiotów, których prawa inwestycja ta może naruszać. Cel ten uzasadnia nie tylko kontrolę organu władzy publicznej w stosunku do przedsięwzięcia inwestycyjno-budowlanego, ale też ingerencję tej władzy w prawa podmiotów legitymujących się tytułami do zagospodarowania nieruchomości gruntowej przez jej zabudowę. Badanie takie wymaga w pierwszej kolejności ustalenia stanu faktycznego w takim zakresie, jaki jest konieczny do kwalifikacji materialnoprawnej sprawy. W toku postępowania organ administracji architektoniczno-budowlanej ocenia zatem w pierwszej kolejności przedmiot inwestycji i przewidziane prawem wymogi pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a dopiero po ustaleniu tych okoliczności sprawdza zgodność inwestycji i załączonej dokumentacji z warunkami techniczno-organizacyjnymi i architektoniczno-urbanistycznymi oraz interesami osób trzecich, zwłaszcza właścicieli sąsiednich nieruchomości (o ile inwestycja może oddziaływać na te interesy). Nadto nawet w przypadku ustalenia, że dane roboty budowlane są objęte zgłoszeniem właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji o sprzeciwie, obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, jeżeli realizacja tych robót może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować: 1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, 2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, 3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych lub 4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. 6. W sprawie organy w gruncie rzeczy nie prowadziły żadnego postępowania dowodowego i poprzestały tylko na lakonicznym stwierdzeniu, że inwestycja nie mieści się w zakresie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę wymienionych w katalogu (punktach i literach) art. 29 ust. 1 do 4. Z obu decyzji nie wynika jednak by organy w jakimkolwiek zakresie badały i wyjaśniły na czym bliżej polega zakres i przedmiot "robót budowlanych" zgłoszonych przez skarżącą spółkę, nie tylko z punktu widzenia przepisów dotyczących zgłoszenia, ale generalnie prawa budowalnego. Zawarte w decyzji organu odwoławczego stwierdzenie, że "wniesienie sprzeciwu zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 prawa budowlanego, może nastąpić w przypadku stwierdzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, że zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę" w niniejszej sprawie jest uzasadnione tylko wtedy, gdy zgłoszone zamierzenie w ogóle podlega reżimowi prawa budowalnego, a zgłaszający może być nazywany "inwestorem". Nie jest wykluczona sytuacja, że zamierzenie subiektywnie nazywane przez zgłaszającego "robotami budowlanymi", obiektywnie nie obejmuje robót budowlanych w rozumieniu ustawy, a zatem nie jest budową lub pracami polegającymi na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7 prawa budowlanego. Rozstrzygnięcie czy tak jest czy nie wymaga zatem ustalenia na czym konkretnie polegają te roboty i ich zakwalifikowania z punktu widzenia odpowiedniej kategorii przedmiotowej czyli "obiektu budowlanego" (art. 3 pkt 1 prawa budowalnego), uszczegóławianej przez dalsze przepisy (w szczególności zawarte w słowniczku art. 3). 7. Specyfiką niniejszej sprawy jest to, że przedmiot, który określono w zgłoszeniu nie jest standardowy wobec czego nie pasuje "literalnie" do żadnej z zawartych w Prawie budowlanym i przepisach wykonawczych definicji. Wbrew jednak temu co twierdzi organ odwoławczy brak "literalnej" adekwatności nie wystarcza do rozstrzygnięcia sprawy. Po pierwsze dlatego, że terminy stosowane w ustawie mają większą pojemność znaczeniową, niż oznaczenie tylko jednego desygnatu (np. do zbiorniki - art. 3 pkt 3 prawa budowlanego, tymczasowe obiekty budowlane – art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 7 prawa budowlanego lub urządzenia – art. 3 pkt 9 prawa budowlanego. Kategorie te są szerokie i nieostre znaczeniowo wobec czego ich dookreśleniu, na podstawie dokładnie zdiagnozowanego stanu fatycznego, służy doktryna i praktyka, w tym orzecznictwo). Po drugie dlatego, że podawana przez zgłaszającego nazwa "robót budowalnych" i ich przedmiotu nie wiążą organu i nie muszą pokrywać się z normatywnym nazewnictwem. W przypadku, gdy samo zgłoszenie i dołączone do niego dokumenty nie pozwalają na jednoznaczne zakwalifikowanie jego przedmiotu do odpowiedniej kategorii pojęciowej prawa budowlanego, a tym bardziej sprawdzenie, czy w ogóle prawo budowalne ma do niego zastosowanie, elementarnym obowiązkiem organu jest dokładne ustalenie na czym one polegają, co może wiązać się z koniecznością stosowania środka, o którym mowa w art. 30 ust. 5c prawa budowlanego. 8. Z akt sprawy wynika tylko, że zgłoszone "roboty budowlane" mają polegać na ustawieniu mobilnej (SKID) stacji tankowania pojazdów zasilanych skraplanym gazem ziemnym LNG na określonej działce. Do zgłoszenia dołączony został rysunek obrazujący to posadowienie. Z treści zgłoszenia i rysunku nie wynika jednak, czym jest w ogóle "mobilna stacja tankowania pojazdów (SKID)" i czy i jakie ewentualnie rozwiązania konstrukcyjne mają być zastosowane na gruncie. Od tych ustaleń zależy uznanie, czy zgłoszony obiekt jest obiektem budowlanym, urządzeniem budowlanym czy inną kategorią prawa budowlanego, czy też w ogóle nie podlega regulacji prawa budowlanego i wydanym na jego podstawie przepisom wykonawczym. Organy, co słusznie akcentuje się w skardze, niczego więcej od zgłaszającego nie żądały i same również nie badały i nie wyjaśniły w ogóle tych okoliczności w stopniu niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (czego wymagają zasady zawarte art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Kwestie te nie zostały również wyjaśnione w sposób wymagany art. 107 § 3 k.p.a. Rzeczą organu było bowiem to, by we własnym zakresie lub pozyskać od zgłaszającego takie dokumenty i informacje, by mieć stan faktyczny pozwalający na materialnoprawne rozstrzygnięcie sprawy. Takie ustalenia, czyli pełne, dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, ponad to o czym mowa była wyżej, mogą uwzględniać również to, czy zgłoszone "roboty budowlane" dotyczą czy nie dotyczą prac i obiektów, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1853), w szczególności czy zgłoszone prace dotyczą przedmiotów, o których mowa w tym rozporządzeniu i zawartych w nim definicjach. 9. Stwierdzone wyżej uchybienia w zakresie ustaleń faktycznych, co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wobec wyżej omówionych naruszeń przepisów postępowania prowadzić musiało do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Wobec podstawowych wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i konieczności jego pełnego ustalenia przedwczesne jest wypowiadanie się w jakimkolwiek zakresie co do kwalifikacji materialnoprawnej, a więc i zarzutów skargi dotyczących tego aspektu. Z tych też względów nie jest zasadne na tym etapie wyeliminowanie z obrotu wniesionego przez organ I instancji sprzeciwu, a zreformowana i w pełni merytoryczna kompetencja organu odwoławczego, uzupełniona o elementy wspomagające (art. 136 § 2 k.p.a.), umożliwia Wojewodzie dokonanie wszelkich ustaleń koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy. W ponowionym postępowaniu organ będzie związany przedstawioną wyżej oceną prawną i wskazaniami co do potrzeby wyjaśnienia pełnego stanu faktycznego sprawy (art. 153 p.p.s.a). W szczególności będzie też miał na uwadze, że zgodnie z wyrażonymi w art. 8 i 9 k.p.a. zasadami zaufania i informacji, pełne ustalenie okoliczności fatycznych sprawy i ich wyjaśnienie obejmować ma nie tylko to, czy przedmiot zgłoszenia mieści się w ramach zgłoszenia budowalnego, ale również, jeśli tak nie jest, czy w ogóle podlega reżimowi prawa budowalnego. O kosztach postępowania sądowego należnych skarżącej spółce orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.